近年來，全球航空業發展迅猛。空中客車公司發布最新全球市場預測報告（Cities, Airports & Aircraft 2019-2038）指出，到2038年全球客運航空將保持4.3%的年均增長率，但同時也將導致航空碳排放的迅速增長。國際民航組織（ICAO）指出，如果不采取措施，到2050年全球航空業碳排放量將增長至當前水平的3倍，其中國際航空碳排放是主要來源。為解決國際航空碳排放對氣候變化的影響，ICAO制定了國際航空2020年碳中性增長目標，以及包括國際航空碳抵消和減排機制（CORSIA）在內的一攬子氣候行動計劃，其中，CORSIA旨在推動航空企業采用合格排放單元（Eligible Emission Unit, 即下文“合格減排項目體系”產生的排放單元）抵消航空運輸企業2020年后的國際航班碳排放增量。自2016年ICAO開始推動CORSIA實施以來，CORSIA的實施內容逐步完善，首先提出實施CORSIA的五個要素，并先后建立臨時項目評估小組（IPAG）和技術咨詢委員會（TAB），推出了合格排放單元的EUC標準和環境完整性評估標準，同時，各個減排項目體系也爭相申報成為CORSIA合格排放單元的供應渠道。2020年3月2日開始，ICAO召開了第219次理事會會議，屆時會在TAB提交的關于CORSIA合格排放單元申請項目評估建議的基礎上，公布哪一類減排項目體系入選CORSIA合格排放單元的供應渠道。值此契機，本文對CORSIA的申報合格減排項目體系以及未來CORSIA實施過程中可能存在的系列問題作了簡要分析（注：本研究所指申報合格減排項目體系為申報CORSIA合格排放單元的基于項目的碳抵消機制，如ccer、CDM體系等；所指項目則為基于申報減排項目體系下開發的具體減排項目）。

一、現有申報項目體系可能存在的問題

（一）申報項目體系仍需完善以符合CORSIA合格減排單元標準

一是不同的申報減排項目體系對于CORSIA合格排放單元標準（Emission Unit Criteria, EUC）要求的符合程度有顯著不同。有些項目體系很難符合EUC的規定，甚至可能無法被視為能產生合格碳抵消項目的體系。對于有特定要求的EUC來說，申請者在闡述如何符合EUC項目要求上也存在顯著差異，目前來說也沒有一個申報減排項目體系能否完全匹配EUC的全部要求。因此，建議項目申報主體可以相互學習借鑒，采用同行的先進做法或最佳方式，爭取滿足所有的要求。

二是目前提交申請的所有減排項目體系都需要進一步修改申報內容和標準程序，以滿足EUC的要求，而項目程序和有關標準的修改涉及到繁雜的處理周期，有些關鍵標準的修訂還通常涉及多個草案和利益相關方的意見征求。這樣一來，若批準基于未來可能采取的標準修訂和程序更新的申報減排項目體系，可能會對CORSIA的完整性造成相當大的風險。只要抵消項目還沒有獲批成為CORSIA合格排放單元，民航組織就可考慮替代方案，如批準“暫時性”減排項目（即由技術咨詢機構審核的，在未完全符合EUC情況下，暫時作為過渡使用的CORSIA抵消項目），但其最終是否能使用，仍須視項目實施方案的修改完善程度和是否可恰當執行而定，并由國際民用航空組織（ICAO）對此做出最后評估和確認。

（二）申報項目體系缺乏EUC完整性說明

目前，合格排放單元EUC文件以及ICAO相關政策文件暫時未就減排項目體系的完整性做出規定，同時也沒有要求CORSIA的申報減排項目體系提交完整性說明。例如，如何規定并確保各申報減排項目體系下不具有永久性減排效應項目的減排量簽發期限，如林業碳匯項目應提供保證長期減排的監測方法或能對潛在逆轉進行補償的措施；另外，是否需要提供清晰的程序去評估碳抵消項目中除CO2外的溫室氣體潛在的全球變暖效應，以及對于不同版本的IPCC科學評估報告，需明確應統一采用的全球變暖潛能（GWPs）值，從而使得計算非二氧化碳減排/二氧化碳的轉化當量具有可比性（注：最新版本的是2014年的IPCC第五次科學評估報告，不同版本IPCC報告給出的GWPs值有所差異。第六次評估報告將在2022年發布）。同樣地，目前也不清楚這些項目減排期限的批準時間，以及如何確保它們在簽發后能繼續滿足EUC的要求。若發生減排逆轉，應在逆轉得到糾正之前不再進一步簽發碳減排量。

（三）國際氣候談判爭議未決事項對機制實施帶來的不確定性

COP 25的與會各國最終未能就極受關注的《巴黎協定》第六條的實施細則（涉及指導各國如何通過市場機制開展國際碳減排合作）達成一致，因此對于涉及在CORSIA使用合格排放單元的情況與全球應對氣候變化的總體目標的協同仍需要進一步明晰。如未被納入國家自主貢獻目標的減排量應該如何處理；哪些關鍵要素是東道國進行認證和授權的必要依據；探索結合國家自主貢獻（NDC）目標，適時完善CNG2020（注：國際航空運輸協會表決通過了CNG2020決議，旨在將國際航空業二氧化碳凈排放量限制在2020年的水平(碳中和增長,或稱CNG)）的可行性和實施路徑；應該采取什么行動去做相應的調整申請，以解釋CORSIA合格排放單元的使用情況。

二、現有CORSIA機制的對策分析與探討

（一）適時完善EUC標準和完整性說明

其一，ICAO可以考慮在申請減排項目體系修訂其標準和程序滿足所有標準后，才可批準成為符合CORSIA資格的合格減排項目體系。其二，ICAO不妨進一步闡釋當前申報標準中未明確解決的若干事項，如應采用何種方式評估項目的全球變暖潛在效應，即衡量減排項目的非二氧化碳排放的全球變暖效應；未簽署參加《巴黎協定》的國家其減排項目是否可允許用于CORSIA抵消；哪種類型的國際減排目標必須避免重復計算；以及未納入NDC的減排項目。其三，ICAO可以考慮采取透明的程序，如由ICAO技術咨詢機構（Technical Advisory Body, TAB）開發一個透明和公開的程序，用于CORSIA項目資格的初始批準、持續監督、重新批準、暫停和終止。這個過程還可以通過要求提供更詳細的信息來解決當前應用程序中信息不足的問題。其四，呼吁各締約方就《巴黎協定》第六條國際規則中列入具體規定，說明各國應如何在CORSIA框架下計算可使用的抵消減排量。

上述問題的修訂情況有助于CORSIA的有效實施，中國應積極關注CORSIA的發展，對標并完善CCER減排項目體系，爭取推動CCER納入CORSIA合格減排項目體系。同時，也應結合國家自身利益，按照巴黎協定確定的自主貢獻原則設定國內、國際統一協調的行業減排目標、機制和方案，提前謀劃國際航空減排的多種準備和參與路徑。

（二）公平合理保障全球碳抵消項目供需平衡

其一， ICAO需在充分考量EUC標準和完整性的基礎上，無差別地公平對待全球各項目體系申請。CORSIA已經制定了嚴格的EUC標準，如果不加考量地對減排項目的地區、項目類型以及時間等加以限制，或將導致合格減排單元的供應不足，而潛在的巨大合格減排單元缺口將影響CORSIA機制的有效推行。根據全球著名金融市場數據和基礎設施供應商Refinitiv預測[1]，CORSIA實施期間全球或將有超過20億噸的抵消需求。而以全球目前減排量供應最大的CDM項目為例，當CORSIA同時限制來自中國、印度、巴西等金磚國家的特定項目類型項目和2020年以前的所有項目時，減排量供應最大僅有5億噸左右。另據碳市場觀察報道[2]，全球多個減排項目體系目前均為沒有達到CORSIA的標準，減排項目未來為達到CORSIA的標準或將采用更加嚴格的程序，減排量供應也將受到影響；其二，從供應端來講， ICAO以及各申報項目體系管理機構需合理預測未來抵消量的需求，鼓勵符合EUC標準的碳抵消項目的開發，形成合理供需格局，發揮碳價及市場機制對航空碳減排的促進作用；其三， 從需求端來講，ICAO需慎重評估全球各航空企業碳排放抵消需求的增長壓力以及差異性，不以碳排放增量和絕對增速作為衡量航空企業碳排放抵消量的唯一標準，充分保障發展中國家以及國際航空業快速增長國家的發展空間。

（三）關于航空企業應對CORSIA機制的思路

CORSIA將對全球航空企業產生巨大的減排成本，IATA[3]預測到2035年國際航空業將產生超過400億美元的氣候融資需求，特別是中國的航空公司，其面臨的碳成本預測或達120億美元，建議各航空企業應積極應對。其一，建議各航空企業遵從ICAO以及各國民航管理機構的要求，深入了解CORSIA的規則和工作機制，加強人員和配套機制的建設，切實履行航空碳排放的監測與報告責任，建立企業航空碳排放的數據基礎；其二，建議各航空企業要明確自身的碳排放水平以及減排能力，結合企業歷年排放數據以及未來發展規劃，綜合考慮飛機燃油效率改進、優化航班運行路線和運營效率，以及生物航油替代等因素，合理預測企業碳排放量以及企業的減排成本；其三，建議各航空企業綜合運用壓力測試等方法評估企業應對CORSIA的情況，合理布局企業氣候融資計劃以及減排項目開發，優化企業財務結構，降低CORSIA帶來的風險。

（四）做好CORSIA機制的實施前評估和應對

首先，國際民航組織大會第40屆會議（ICAO A40），雖然歷經坎坷通過了相關決議，但并未沒有實際解決CORSIA的公平性、可行性、合理性等爭議。即有關國家認為CORSIA的相關標準和建議措施（SARPs）及其實施給發展中國家帶來過重負擔，“共同但有區別的責任”原則并未得到充分體現。建議ICAO以及各利益相關方充分考慮碳排放增量分配方式以及基準設置的合理性等影響CORSIA公平的因素。

其次，CORSIA僅僅解決國際航空碳排放的問題，但同一家航空企業則面臨國際性、區域性、國內碳交易體系的共同約束，多重管理問題突出，建議ICAO以及各成員國家和地區民航管理機構充分協商，就航空碳排放MRV、交易以及減排項目開發等事項達成一致，逐步統一標準，比如推動建立不同管控體系下航空企業MRV數據監測機制，跨地區減排項目開發與減排量交易的相關標準等。

最后，CORSIA即將進入實施階段，各國民航業應對CORSIA的能力建設應全面鋪開，要逐步推動建立相關的行業機構、服務企業以及人員儲備。

三、結語

在CORSIA即將實施的背景下，中國民航需要加強自身能力建設，對標先進，提升民航運輸業綠色高質量發展能力和影響力；同時，我國碳排放權市場參與主體、高校科研機構等也可以積極主動參與相應研究，為更好地服務國家發展戰略、維護國家整體利益和行業發展提供經驗。

（本文為廣碳所承接的美國環保協會（EDF）相關項目的部分成果摘要，轉載請注明出處。）

作者：廣州碳排放權交易所 肖斯銳、陳立平；美國環保協會 劉洪銘

參考文獻

[1] 2019年3月Refinitiv發布的研究報告: Free use of offsets would swamp global aviation climate scheme和Demand for offsets from CORSIA: 2021-2035.

[2] Carbon market watch.First class or economy? An assessment of credit providers for the aviation offsetting scheme.April 1, 2019.

[3]數據來源于IATA官方網站（https://www.iata.org/en/policy/environment/corsia/）以及中國航空運輸協會《航協資訊》2019年第23期