2024年9月9日，生態(tài)環(huán)境部對《全國碳排放權交易市場覆蓋水泥、鋼鐵、電解鋁行業(yè)工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《全國碳交易方案（征求意見稿）》）公開征求意見，受到業(yè)界廣泛關注。

1.《全國碳交易方案（征求意見稿）》摘要

黨中央、國務院就擴大全國碳排放權交易市場覆蓋范圍工作作出明確部署。《全國碳交易方案（征求意見稿）》是按照既定計劃時間表和任務圖落實相關部署工作。

（1）生態(tài)環(huán)境部是碳排放配額方案的主要制定者，各省級生態(tài)環(huán)境主管部門分配配額

生態(tài)環(huán)境部制定水泥行業(yè)碳排放核算報告和核查指南，并會同國務院有關部門根據國家溫室氣體排放控制目標，制定年度碳排放配額總量和分配方案。

各省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級有關部門，根據年度碳排放配額總量和分配方案，向本行政區(qū)域內重點排放單位分配配額。

（2）水泥行業(yè)：2024年首個管控年，2025年首次履約年

《全國碳交易方案（征求意見稿）》提出分兩個階段推動市場建設，啟動實施階段（2024—2026年）和深化完善階段（2027年—）階段。

在啟動實施階段，實現(xiàn)平穩(wěn)啟動擴圍。2024年也將作為水泥行業(yè)首個管控年度，2025年底前完成首次履約工作。

在深化完善階段，強化激勵約束，建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制。

（3）水泥熟料生產線企業(yè)納入范圍

按照《全國碳交易方案（征求意見稿）》，年度溫室氣體直接排放達到2.6萬噸二氧化碳當量的單位作為重點排放單位，納入全國碳排放權交易市場管理。

水泥行業(yè)管控溫室氣體種類為二氧化碳，管控范圍是化石燃料燃燒、工業(yè)過程等產生的直接排放，使用電力的間接排放不在內。

參與全國碳排放權交易市場的重點排放單位，不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳排放權交易市場的碳排放權交易。水泥行業(yè)重點排放單位通過全國碳排放權交易系統(tǒng)開展集中統(tǒng)一交易。 

2.水泥行業(yè)納入碳市場基礎條件成熟并做好準備

政策制定部門綜合考慮了控制溫室氣體排放要求、產業(yè)發(fā)展情況、減污降碳貢獻、數據質量基礎、應對國際碳壁壘等因素，對建材（水泥）納入碳市場的成熟程度進行全面評估，認為水泥行業(yè)基礎條件成熟，具備了數據基礎、制度基礎和硬件基礎，可以從2024年度起納入全國碳排放權交易市場管理。

（1）7+1地方碳排放權交易試點工作

2011年10月，國家發(fā)展改革委同意北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省及深圳市等七省市開展碳排放權交易試點。2016年，福建省成為第八個試點區(qū)域碳市場。

水泥有關企業(yè)按照生態(tài)環(huán)境部相關要求，已經連續(xù)多年開展溫室氣體排放核算報告與核查工作，并且約有170家水泥企業(yè)參與7+1地方碳排放權交易試點工作，積累了比較豐富的數據基礎和實戰(zhàn)經驗。

（2）基于水泥熟料產品特性和工藝特征的碳排放

水泥是碳排放的重點行業(yè)。截止到2023年底，全國新型干法水泥熟料生產線共有1537條（注：剔除已關停和拆除生產線，不包括日產700噸以下規(guī)模生產線），經備案和取得批復文件的水泥熟料設計產能約18.4億噸。水泥行業(yè)二氧化碳排放約占全國碳排放的13%，僅次于電力與鋼鐵行業(yè)。

水泥工藝流程相對簡單，數據較易獲得。在水泥熟料生產過程中，工業(yè)過程排放約占60%—65%，主要是碳酸鹽分解產生的二氧化碳排放；能源活動排放約占35%—40%，主要是煤等化石燃料燃燒過程中產生的二氧化碳排放。間接排放主要是外購電力造成的，《全國碳交易方案（征求意見稿）》不再管控外購電力的間接排放。

（3）國際碳壁壘影響

歐盟碳邊境調節(jié)機制（CBAM）覆蓋電力、鋼鐵、水泥、鋁等六大行業(yè)。當前我國碳交易市場僅納入了電力行業(yè)，這意味著未納入碳交易市場行業(yè)的企業(yè)向歐盟出口產品時，暫無法通過支付國內碳排放成本用以減免碳關稅。目前，我國水泥產品出口量非常小，2023年全年水泥和熟料總出口量為383.3萬噸，不到全國水泥產量的0.2%，相對來說，水泥行業(yè)受到CBAM的影響很小。

（4）水泥企業(yè)為納入碳市場提前謀劃

水泥行業(yè)很多大型企業(yè)對納入碳市場已有深刻的認識和充分的準備，成立了碳資產管理平臺，減碳研究院，建立新能源公司，利用數字化開發(fā)碳排放碳核查管理系統(tǒng)，探索水泥工業(yè)二氧化碳在線監(jiān)測計量項目。

3.啟動實施階段(2024—2026年)以熟悉市場規(guī)則為主，只控制碳排放強度，不限制配額總量，配額免費分配

啟動實施階段（2024—2026年）實現(xiàn)平穩(wěn)啟動擴圍，以熟悉市場規(guī)則為主要目標，采用碳排放強度控制的思路，實施配額免費分配，企業(yè)所獲得的配額數量與產品產量（產出）掛鉤，不設置配額總量上限，將企業(yè)配額盈缺率控制在較小范圍內，盈虧金額占企業(yè)經營收益比重較小。

《全國碳交易方案（征求意見稿）》編制說明提出，啟動實施階段（2024—2026年）按照類似“體驗期”式的試驗期定位，單個企業(yè)的配額盈余與缺口均控制在較小范圍內，縮小企業(yè)間配額“貧富差距”。

啟動實施階段（2024—2026年）采用績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理，不預設配額絕對總量，不限制企業(yè)產能。碳排放強度低的企業(yè)可通過配額盈余獲得收益，碳排放強度高的企業(yè)因配額短缺付出碳排放成本；產品產量（產出）越大、配額量越多。此階段主要還是為了通過壓減碳排放強度達到減碳的目的，不會給企業(yè)生產經營帶來過多影響。

4、深化完善階段（2027年—）配額逐步適度收緊

《全國碳交易方案（征求意見稿）》提出，在深化完善階段，強化激勵約束程度。建立預期明確、公開透明的配額逐步適度收緊機制。

《全國碳交易方案（征求意見稿）》編制說明提出，在深化完善階段，配額分配方法由績效評價法逐步轉向基準法，對標行業(yè)先進水平，推動單位產品產量（產出）碳排放強度不斷下降。

可以推測，在深化完善階段，即2027年以后，會綜合考慮經濟社會發(fā)展、水泥行業(yè)結構調整、技術進步和企業(yè)承受能力等實際情況進行調整，適度收緊配額，形成更嚴格的碳排放約束機制。

5.碳排放配額總量和分配方案的分析

水泥行業(yè)屬于原材料基礎行業(yè)，覆蓋面大，正值轉型發(fā)展以及行業(yè)結構調整深度調整期。受房地產下滑，基建放緩、人口下降等因素疊加影響，水泥行業(yè)需求大幅下滑，水泥熟料產能利用率不足60%，水泥行業(yè)利潤總額從2020年的1833億元下降到2023年的320億元，2024年上半年水泥行業(yè)虧損10億元左右。水泥行業(yè)正面臨利潤下滑、“十四五”節(jié)能降碳約束性指標和超低排放改造的多重壓力。

行業(yè)十分關注，今后政策會不會通過配額分配方案對水泥產量進行控制。

從《全國碳交易方案（征求意見稿）》和編制說明來看，近三年全國碳市場政策導向不會對產量進行限制，啟動實施階段（2024—2026年）總量收緊機制概率較小，有利于強度指標好的企業(yè)發(fā)揮優(yōu)勢。縮減碳排放配額總量機制要等到2027年才會建立形成，而且是逐步適度收緊。屆時如何控總量，以什么程度收緊，除了逐步適度的原則外，可能也會參考現(xiàn)在7+1地方碳排放權交易試點的經驗。

從7+1地方碳排放權交易試點配額分配原則來看，對于熟料生產工段，除天津市采用歷史強度法，湖北省采用標桿法外，其余試點均采用基準線法核定。例如，在采用基準線法核定的試點中，福建省和廣東省對不同規(guī)模的熟料生產線設置不同的基準值，生產線規(guī)模越大，基準值越低。

從7+1地方碳排放權交易試點配額分配計算方法來看，地方試點配額分配基本以實際產量為基礎。部分試點通過采用控排系數，市場調節(jié)因子、設置年產量上限（如以熟料生產線設計年產能的1.2倍為上限）、年度下降系數等方式調節(jié)碳配額總量或產量。

總的來說，后續(xù)碳配額分配方案可能將以碳排放強度和水泥產品產量為基準。強度的基準會不會因地域和產線規(guī)格而異，要看《全國碳交易方案（征求意見稿）》最終成文和后續(xù)水泥行業(yè)碳排放配額分配實施方案的發(fā)布

6.碳排放權交易履約價格和成本的分析

碳排放權交易市場的注冊登記系統(tǒng)設置在武漢，碳配額交易系統(tǒng)設置在上海。

生態(tài)環(huán)境部《全國碳市場發(fā)展報告（2024）》顯示，全國碳排放權交易市場第二個履約周期綜合價格收盤價在50-82元/噸之間波動。2023年底，綜合價格收盤價為79.42元/噸。2024年4月24日綜合價格收盤價首次突破100元/噸。從近幾年的收盤價格來看，碳市場交易價格基本在40-100元/噸之間波動，穩(wěn)中有升。

從較為活躍的廣東碳試點來看，在實行以免費配額為主的前提下，碳排放權交易的盈虧金額占水泥熟料成本的比重較小。例如，在2023年，某上市水泥公司購入取得的碳排放配額的成本約30.97元/噸，履約使用的碳排放配額約為0.16元/噸。

按照《全國碳交易方案（征求意見稿）》啟動實施階段既定的配額免費、不限產量、盈缺較小波動等思路，結合水泥行業(yè)碳排放強度與現(xiàn)行平均碳價來計算，與近兩年來水泥熟料成本（190-245元/噸）相比，碳交易的履約成本（不含企業(yè)自身節(jié)能降碳改造成本）對水泥影響較小。

7.水泥企業(yè)減碳的重點是減煤

建立全國碳市場主要目的是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放。水泥行業(yè)納入全國碳市場是落實碳排放雙控政策。

2024年5月29日，國務院發(fā)布《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》（國發(fā)〔2024〕12號）。6月7日，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、生態(tài)環(huán)境部、市場監(jiān)管總局、國家能源局發(fā)布《水泥行業(yè)節(jié)能降碳專項行動計劃》（發(fā)改環(huán)資〔2024〕733號）要求，2024—2025年，通過實施水泥行業(yè)節(jié)能降碳改造和用能設備更新形成節(jié)能量約500萬噸標準煤、減排二氧化碳約1300萬噸。到2025年底，水泥熟料單位產品綜合能耗比2020年降低3.7%；水泥窯使用替代燃料技術生產線比例達到30%，水泥行業(yè)替代燃料消費比例力爭達到10%；水泥行業(yè)綜合利用廢棄物總量達到8億噸等。

結合《全國碳交易方案（征求意見稿）》在啟動實施階段提到的“績效評價法，根據單位產出的碳排放強度進行績效管理”優(yōu)化碳排放強度指標，降碳的思路就是降過程碳排放強度，或是降能源活動碳排放強度，或是兩者結合。

降低過程碳排放強度，就是替代石灰石等碳酸鹽原料，但難度很大。在新疆、寧夏、內蒙古等地能獲得跨行業(yè)的替代石灰石資源（如電石渣等），并且已經形成了飽和的替代原料的水泥熟料產能，除此之外，全國絕大部分地區(qū)的水泥熟料生產還是以石灰石為主要原料。水泥熟料生產線（包括協(xié)同處置廢棄物的水泥項目）的替代原料比率并不大，因此熟料生產線間過程排放因子差異并不很明顯。

獲取石灰石礦山資源對于企業(yè)發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義，以石灰石為主要原料的水泥工藝應用成熟且固定投資已經形成，石灰石資源相對來說性價比高、較為容易獲得，水泥熟料生產以石灰石為主要原料的主流工藝路線不會輕易改變。因此，從全國范圍來看，因石灰石煅燒碳酸鹽分解產生的二氧化碳排放，也就是工業(yè)過程排放（約占二氧化碳排放源的60%）難以大幅削減變動。

鑒于國家能源政策導向、削減化石燃料使用能夠降本增效以及能效提升的技術潛力，也就是煤等化石燃料燃燒過程中產生的二氧化碳排放是減碳重點。降低能源活動碳排放強度，可以繼續(xù)推進能效提升、替代燃料和協(xié)同處置等工作。

通過技術創(chuàng)新、生產工藝改進等方式提高單位產值或單位產品的碳排放效益，進行能效提升技術改造，可以降低碳排放強度，但是減碳邊際效應在遞減。按照《水泥單位產品能源消耗限額》（GB 16780-2021）和國家發(fā)改委等五部門發(fā)布《工業(yè)重點領域能效標桿水平和基準水平（2023年版）》，熟料單位產品綜合能耗標桿水平（100kgce/t）比基準水平（117kgce/t）降低近15%，再乘以能源活動碳排放貢獻系數40%，降碳潛力僅有6%左右。并且，相當一部分水泥企業(yè)已經完成了能效提升改造，達到了一級或二級能效水平。

通過減少化石燃料的使用、增加清潔能源的比例等措施，使用替代燃料減碳潛力還有空間。水泥窯替代燃料技術逐步成熟，有的項目燃料替代率穩(wěn)定可達到60％以上，水泥熟料綜合能耗低于50kgce/t。鑒于目前煤炭價格依然處于相對高位，燃煤成本占到了水泥熟料成本的一半以上，減煤具有降本增效的較大優(yōu)勢。水泥行業(yè)使用替代燃料，增加協(xié)同處置非化石燃料的種類，會迎來新一輪高峰。

水泥行業(yè)一直為降低能源消耗和碳排放強度付出了艱苦努力。降碳是系統(tǒng)工程，最終目標是可持續(xù)、高質量發(fā)展，“引導高碳企業(yè)向低碳發(fā)展”涉及科技創(chuàng)新、行業(yè)準入門檻、環(huán)保、金融財稅、能源、礦產資源等政策，需要統(tǒng)籌考慮形成政策合力。碳市場可以充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，屆時碳排放指標較優(yōu)的企業(yè)將從中受益。