全國碳市場諸多政策中，確定配額分配方案最為急迫。第二履約期的配額分配方案本應在2022年年內發布，但至今未敲定。業內認為，其難點在于如何平衡“減少配額”與”“加重企業負擔”兩者的關系。

據路孚特計算，第一履約期結束后市場上尚有3.52億噸配額盈余。這些盈余配額如何結轉至未來的市場尚無確定的政策。

無論是督促企業減排，還是穩定碳市場發展，全國碳市場的配額發放都應逐年減少。第二履約期配額分配征求意見稿計劃減少的配額規模，可以消除第一履約期盈余未交易的絕大部分配額。這意味著有缺口的企業數量增多，且企業的缺口規模擴大，需要購買碳配額的企業財務負擔較大。

“借碳”政策（允許企業將自己明年的配額用于今年履約）是解決上述難題的選擇之一。目前主管部門仍在考慮之中。

路孚特碳組首席分析師秦炎表示，讓企業提前預支來年的免費配額來履約，其實就是在給煤電企業紓困，同時打壓囤積配額的投機行為，也有利于收緊配額的政策平滑落地，從而解決第一履約期配額供應過剩的問題。短期內，“借碳“政策會使碳價下跌，長期看，它有助于緩解配額過剩，使碳價得到長期支撐。

歐盟碳市場有類似的“借碳“政策。歐盟碳市場是每年二月發放當年的配額，每年四月份履約上一年的排放，企業可以用當年已分配的配額履約去年的量。但不允許預支未來沒有分配的配額來履約。

也有業內人士認為“借碳“政策不合時宜。“借碳政策就像是為了填一個坑，又去挖另一個坑。”某資深碳市場人士說，碳市場需要長期穩定的政策，經常發布令人意外的臨時政策會打擊對市場的長期預期。

為了全國碳市場長期平穩發展，更重要的、業界更期待的是發布頂層設計的法規，即《國務院碳排放權交易管理暫行條例》。

2022年7月14日，《國務院2022年度立法工作計劃的通知》明確了16件擬制定、修訂的行政法規，其中包括由生態環境部起草的《碳排放權交易管理暫行條例》。該條例目前是待審未定。

當前全國碳市場等級最高的法規制度為生態環境部2021年頒布的部門令《碳排放權交易管理辦法（試行）》。由于其法律級別較低，對企業不購買足夠的配額履約或不按規定報告排放等情況，僅能處于三萬元以下的罰款。

中央財經大學綠色金融國際研究院發布的《2022中國碳市場年報》認為，第一個履約期內全國碳市場總體配額富余，卻有企業臨近履約截止日還無法從市場上購得配額，需要當地主管部門從中協調。這反映了富余配額持有者因擔心未來碳市場規則變化會導致其未來的履約所需配額難以得到滿足，因此選擇在當前時點惜售以儲備多余配額應對未來履約壓力，這與當前全國碳市場缺乏較長時期的控排目標和配額分配方案有關。

該報告認為，長期規劃的不明確帶來兩個方面的危害：一方面，企業無法判斷未來配額分配方案的約束力度，造成不以履約為目的的交易非常少，不利于碳市場價格發現和資源配置；另一方面，長期定價機制的缺失難以引導企業進行低碳投資，在一定程度上阻礙了社會低碳轉型和控排企業的減排進程。