生態環境部上述公告披露的主要問題，一是企業、咨詢機構和檢測機構的數據造假，二是核查機構走過場、對造假視而不見等服務能力和質量方面的問題。

數據造假，必須零容忍，各級主管部門已經表明態度。本文集中分析核查體系相關的問題；對于公告點出來的核查機構的問題涉及到整個核查服務市場的規范問題和責任邊界問題，如果不去深入分析核查服務市場面臨的這一層面的問題，恐怕很容易加重核查機構的責任，進而損害服務機構參與第三方核查業務的積極性，最終影響到碳市場MRV體系的有效運作，而這將與提升碳市場數據質量的工作目標事與愿違。

一是當前全國碳市場數據造假事件頻發的主要原因在于全國碳市場燃煤元素碳含量“高限值”政策的不合理。元素碳含量作為燃煤電廠碳排放量計算的重要參數，其數值大小直接影響電廠碳排放量計算結果，以及由此帶來的配額盈虧情況。

從2013年迄今，國內8個主要試點省市的碳交易體系已經順利運行了9年，在碳排放核算過程中對燃煤元素碳含量參數也沒有引入“高限制”，實測值和缺省值之間的差距并不大。一個有意思的現象是，這8個試點碳市場基本上也使用了跟全國碳市場相同一批主力核查機構，但這些碳交易試點實踐多年卻并未出現規模化、系統化數據造假。

全國碳市場的運行初期，規則標準等都在完善中，這個階段應盡量減少人為因素。遺憾的是，全國碳市場沒有借鑒國際上和試點地區的上述寶貴經驗。

讓企業開展燃煤元素碳含量實測的政策初衷是為了倒逼企業開展實測工作，讓數據更符合實際情況，但由于“高限值”和實測值的差異可達到20%～30%，對企業的配額盈虧影響巨大，在巨大的利益誘惑面前，部分合規意識不強的控排企業在唯利是圖的服務機構的幫助下不惜鋌而走險，對排放數據進行相關造假。

二是國內碳市場MRV體系中核查機構的職責邊界缺乏清晰的界定。每個參與主體都有其特定的職責邊界，核查機構盡管擔負著對數據質量把關的重要職責，但這一責任不是無限的。在主管機構對核查機構的職責邊界并未給出清晰界定的基礎上，一味簡單化、高標準、嚴要求，并不能達到目的。

核查工作的目的是對納入企業上報的排放報告進行審核，是排放報告質量控制的重要環節。那么核查工作的職責邊界到底該如何界定，核查機構未能有效識別造假，是否要承擔責任？特別是是否要對所有原始憑證的真偽鑒別承擔責任？

筆者曾作為國際知名認證機構的負責人，審定和核查過國內眾多項目的排放量以及減排量。以聯合國清潔發展機制（CDM）為例，CDM的最高管理機構是執行理事會（EB）。對于CDM項目的審定和核證（Validation & Verification）工作，EB有一整套極其全面、系統、細致的規定，具體包括各種標準、規定、方法學、工具、術語解釋、澄清、指南、解釋、程序以及歷屆EB會議的會議報告（其中包含了更加具體的解釋和判例）。所有這些文件都在網站上隨時可以查閱。

在CDM項目的審核過程中，對于提交的證據，審核員和核查機構是基于行業常識和專業能力進行判斷，除非明顯的造假，一般也不對提交的各種材料（包括原件）的真偽做專業的鑒定。審核機構既不是鑒定機構也不是執法機構，材料的提供方應該首先對提交的原始材料的真實性負責。

而反觀國內的碳核查，公開可得的文件很少，許多規則都是通過半公開的通知、培訓傳達，每次核查的具體要求和工作范圍也比較籠統。2021年3月之前應用的核查指南并未要求核查機構對所有證據材料都必須通過查看原件方式驗證其真實性的要求。

2021年3月，生態環境部下發的《企業溫室氣體排放報告核查指南（試行）》文件中，對現場核查要求有所加強，提出到現場核查時須查閱原始憑證或保存相關證據原件的要求。但實際上，核查機構即便看到了企業出具的相關憑證原件，有些所謂的原始憑證也是被“精心、專業”造出來的憑證，極具欺騙性和隱蔽性，對此核查機構也是防不勝防。

日前山東省生態環境廳公開的《控排企業碳排放報告質量弄虛作假有獎舉報實施方案》中列舉的舉報范圍涉及檢測機構偽造編造檢測報告、偽造編造自有化驗室的元素碳檢測原始數據以及系統性編造數據等，正是由于有些操作從表面上幾乎不留痕跡，以致于地方主管部門不得不選擇采用重獎舉報這種非尋常的方式來輔助開展質量監督管理。第三方核查機構非執法機構，也非專業的鑒定機構，從手段上、技術上難以對材料的真實性開展深入的甄別活動。

三是核查工期太短且集中，核查人員調配難。各省核查的每一個任務包通常是30～40家企業；而中標的核查機構要核查完分布在全省各地的企業起碼需要30～45個工作日。根據生態環境部的安排，每年4～6月開展碳核查工作。

通過統計各省市2021年的核查通知并查看其要求的提交核查報告的時間，發現從核查通知下發的時間到提交核查報告的時間，平均為27天（不到20個工作日）。有些省份的招標文件要求中標機構15個自然日甚至一周左右完成所有的核查工作（包括文件評審、現場核查、復審等等）。核查機構為了按時完成任務，加上核查工作集中，在調配人員時則容易出現調配困難的問題，也難免會出現“掛名”等現象。

四是各主體對核查工作價值認同度低，核查費與工作要求嚴重不匹配。雖然各級主管部門都紛紛表示“充分重視核查工作”，但是對于這項保障碳市場健康運行的關鍵環節給予的財政預算卻十分有限。通過統計各省市中標公告中的價格等信息，核查一家企業的平均費用在1.6萬～1.7萬元，更不乏有的機構為了中標屢屢報出幾千元的超低價。

這說明碳市場各主體沒有對核查這項工作的價值形成合理認知。在市場化條件下，過低的價格一方面難以支撐核查機構招聘、培養優秀人才，一方面限制了核查工作的深度，在核查工作邊界本不清晰的情況下，難免出現通報中“走過場”的現象發生。

五是核查機構資質認定以及人員認定缺乏全國統一的認證程序。CDM對于第三方機構有一套完整的資格認證與管理要求。CDM機制下有專門負責核查機構資質認定的委員會（Accreditation Panel），對申請資質的機構有公開、細致、清晰的認證規則，并定期對機構深入開展審計工作，抽查項目、隨同現場，從而從流程上確保機構具有第三方審定的能力。

在CDM體系下，主管部門要求將審核員的資質信息，包括資質級別、資質認定時間、資質領域等附在審定報告后公開披露；主管部門也會定期派專項組開展監督檢查工作，查閱審核機構審核人員的培訓記錄、資質認定記錄等，從而確保審核機構人員資質認可的規范性。

在我國，碳核查工作要求細致、專業，需要相當的經驗積累，這些專業能力一般集中在行業的幾個頭部公司，集中在北京、上海、廣東、深圳等率先開展試點交易的省市。受行政許可法的限制，從事碳核查的第三方機構尚未納入國家資質管理，而是由各省根據自己實際情況通過公開招標選定。

同時，由于各省意識到本地嚴重缺乏碳核查人才的現狀，于是傾向于培養省內自己的核查力量，在每年各省的碳核查機構招標選定過程中，通過限制省外核查機構投標或強制綁定本地機構聯合中標等地方保護措施，培養了一批本省內的核查機構。這些核查機構并未經過嚴格的資質審批、考核和認定程序，也缺乏周期性的復審和認定。

此外，在專業人員方面，國家以及各省主管部門還缺少系統性核查員能力建設以及資質認定管理機制。一些規范的核查機構，其內部具備嚴格的核查員培養體系以及任職制度。但并非所有核查機構都有這樣規范的管理體系，甚至有些小機構僅靠核查業務收入不能養活專職核查員，只能在接到業務時聘用“臨時”核查員。

通過上述對核查行業現狀的分析梳理不難發現，核查環節所暴露出的所謂“走過場”“不盡責”等表象下的根本原因在于目前國家在核查業務管理方面仍處在初級階段，核查行業整體的規范化管理、能力建設等都有待提升，對核查業務的工作邊界和工作深度方面還缺少清晰準確的界定

同時，主管部門未對核查工作形成合理的內在認可及共識，核查報酬過低，核查工作時間要求過緊。一方面要求核查機構高質量完成工作，另一方面在核查隊伍建設方面投入嚴重不足，對核查行業的規范不到位。這是整個核查行業面臨的共性問題和行業困境。