全國碳交易目前僅包括電力行業。碳價太低不利于節能減排，但碳價漲得太快太高，煤電企業承擔不起，原因是在目前電力體制下生產側的碳成本由發電企業獨自承擔，難以向下游傳導。碳成本不能傳導到下游，碳價格信號也就無法真正在電力消費側發揮作用，達不到倒逼下游產業與企業進行結構調整與轉型升級的目的。從國家的角度講，應充分利用全國碳市場建設的機會，推進電力價格機制改革，讓電價反映市場供需及碳減排成本，形成電價與碳價有機融合的價格體系，促進碳市場和電力市場協同發展。

擴大碳市場的參與行業也有助于平穩碳價。如果碳排放的度量、報告和核實有保證，覆蓋的行業越多，企業異質性也就越大，企業減排成本之間的差距可能越大，相互間的碳交易就會越多，有利于在總的減排目標下降低總的履約成本。

那么哪些行業第二批優先考慮納入全國碳市場呢？首先，也是最重要的是優先考慮那些碳排放量大、數據容易核查核實、碳配額也容易分配的行業。鋼鐵、水泥行業既是國民經濟中重要的基礎產業，也是碳排放大戶，鋼鐵、水泥行業的碳排放分別占全國碳排放總量的15%和13.5%，因此這兩個行業是實現“雙碳”目標的重點碳減排行業。加上電力行業40%以上的占比，這三個行業的碳排放總量大約占到全國排放總量的70%，遠遠超過歐盟碳交易體系覆蓋歐盟碳排放總量的大約45%。

生態環境部已連續多年重點組織開展了鋼鐵、水泥、石化、化工、建材、有色、造紙和航空等高排放行業的數據核算、報送與核查工作，這些數據為擴大全國碳市場覆蓋行業范圍奠定了一定基礎。生態環境部也已經委托中國鋼鐵工業協會、中國建筑材料聯合會等行業協會開展本行業納入全國碳市場的相關工作，提出符合全國碳市場要求的行業標準和技術規范建議。比如，生態環境部向中鋼協發出《關于委托中國鋼鐵工業協會開展鋼鐵行業碳排放權交易相關工作的函》，委托中鋼協開展鋼鐵行業納入全國碳市場相關的鋼鐵行業碳配額分配方案制定和更新、鋼鐵行業全國碳市場支撐系統測試等相關工作。另外，部分開展碳試點的省市已覆蓋這兩個行業，為全國碳排放交易納入這兩個行業積累了經驗。

外部環境也是確定優先順序的考慮因素。從外部環境看，鋼鐵、水泥行業也應優先考慮納入全國碳市場。首先是實現《巴黎協定》溫升控制目標的要求。根據國際能源署《世界能源技術展望2020——鋼鐵技術路線圖》基線情景預測，即使考慮到廢鋼積蓄量增長帶來的電爐鋼比重上升，全球鋼鐵行業的碳排放量仍將從2019年的26億噸增長到2050年的27億噸。但是為了實現《巴黎協定》的2.0℃溫控目標，2050年全球鋼鐵行業的直接碳排放總量要比2019年減少55%。其次，鋼鐵貿易也將受到歐盟碳邊境調節機制(CBAM)的制約。根據歐盟委員會正式提出歐盟綠色新政中防止碳泄漏的CBAM提案，CBAM將涵蓋歐洲碳市場中的電力、鋼鐵、水泥、鋁和化肥五個領域生產過程中的直接碳排放。目前，歐盟CBAM提案只承認以碳稅或排放額度形式存在的、可量化的碳價。如果進口商能夠根據第三國生產商提交可核查的證據證明已經支付了碳價，則可以扣除相應金額。

總體上中國對碳邊境調節機制持反對態度，歐盟CBAM提案也的確有不少引起爭議的地方。一方面，中國與國際社會應就CBAM的碳核算體系、與WTO規則的兼容性、適用的范圍和時機等議題加強對話與協調，避免單方面采取碳邊境調節措施可能帶來的沖突；另一方面，中國也應從CBAM中汲取有益的成分。從減少歐盟CBAM影響角度，中國應加快國內碳排放交易市場的發展，進一步擴大碳定價的覆蓋范圍，可把歐盟CBAM覆蓋的行業，比如鋼鐵、水泥行業，優先納入全國碳市場。這樣即使要交，也可減少需繳納的碳關稅。

按照“成熟一個行業，納入一個行業”的碳市場擴容原則，繼電力行業后，全國碳市場第二批優先納入鋼鐵、水泥行業，在“十四五”期間石化、化工、建材、有色金屬、造紙、航空等其他六個高能耗行業也將被逐步納入全國碳市場，以便在總的減排目標下降低總的履約成本，最大化發揮碳價格的激勵約束作用，促進實現全社會節能減排目標和綠色低碳轉型，實現高質量經濟發展。與此同時，要逐步增加交易品種，逐步推出碳金融衍生品，探索引入個人和機構投資者入市進行交易，助力提升市場流動性。