習近平總書記在2020年12月《氣候雄心峰會》上指出，我國將采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。可以說，碳達峰和碳中和是我國“十四五”時期必須著手推進的一項重點工作。

我國作為最大的發展中國家，發展不平衡、不充分問題突出，要實現新達峰目標與碳中和愿景，任務十分艱巨。目前, 我國關于城市的低碳建設正處于方興未艾階段, 理論研究大量涌現, 尤其是在構建城市低碳發展評價指標體系方面做了許多工作。但是在指導具體的城市低碳建設過程中, 這些研究起到的作用仍然比較小, 迫切需要低碳城市建設評價工作規范化, 讓決策者、管理者、企業和民眾更加明確低碳發展的目標體系、評價標準、行動計劃和發展路線圖, 以此引導城市將低碳發展的理念落實到城市規劃、城市建設, 以及城市管理的各個環節。

二、低碳城市評價研究狀況

長期以來, 西方發達國家在城市的生態建設、低碳建設方面一直走在世界前列, 但是并沒有在國家和城市層面上, 形成系統性的評價方法與管理手段。我國比較早地提出以可持續發展戰略作為重要的發展戰略, 并提出以科學發展觀為指導, 在大范圍和較高層次開展低碳社會建設。在這樣的發展背景下, 全國各地開始了大量低碳城市、低碳示范區的建設。然而, 直到目前為止仍沒有建立起一套具有普適性的城市低碳發展體系, 以此更好地指導城市的低碳建設。

隨著低碳城市建設的快速發展, 低碳城市建設的評價指標體系成為研究熱點。由于對低碳城市建設的不同理解, 以及出于不同研究目的的需要, 國內外關于低碳城市的評價指標體系豐富多樣。國內的相關研究成果主要以以下三種形式呈現:

一是學者在學術期刊上發表的學術論文。這類論文主要探討低碳城市評價指標體系建立的原則、指標選取的依據、指標無量綱化的方法, 以及指標權重的設定, 并結合某一具體城市進行案例分析。這些研究以學術探討為主, 缺乏實踐檢驗, 因而影響力較為有限;

二是一些學術團體獨自或者聯合推出的與生態、綠色、低碳和可持續發展相關的城市評價指標體系。這些研究目標指向范圍更廣, 影響力也相對較大, 但是其低碳指向性不強;

三是多城市低碳發展水平綜合評價研究。這類研究通常的做法是構建評價指標體系, 設定權重, 并對城市低碳發展水平進行排序。但是, 不同規模類別和資源稟賦的城市是否具有可比性值得商榷。

實踐表明, 構建評價指標體系之前, 必須首先明確指標體系構建的目的是用于考核評價還是用于規劃建設, 抑或兼具兩種功能?是評價發展現狀還是評價努力程度, 還是二者兼顧?指標體系只是用于城市之間的相對比較 (如排序) , 還是用于指導具體城市的實踐工作?這些最基本的前提問題必須首先回答。

三、低碳城市評價工作指南

本文提出的低碳城市建設評價的基本思想是“評建結合”。即:將“評價”與“建設”有機結合, 從而達到低碳城市規劃建設與低碳城市評價管理的統一。為此, 在充分借鑒國內外相關研究的基礎上, 建立低碳城市建設評價體系。

第一:明確城市低碳發展的目標。

城市低碳發展的目標并不是為了減排而遏制城市的發展, 而是要全面引導和改善城市各個領域的發展趨勢, 使得整個城市的發展能夠更加可持續。通過系統性的、分領域的發展目標的確定, 形成城市低碳發展的目標體系, 使城市決策和管理部門能夠把握城市的低碳發展, 從而在城市的各個領域上進行權衡和綜合考慮。在這里, 主要包括五大領域:低碳能源、低碳產業、低碳建筑、低碳交通、低碳消費。即:把評價的領域限定在上述五個方面。

第二:建立分類指導的個性化評價體系。

我國的各個城市發展路徑和結構存在很大差異, 如何在研究共性規律的基礎上進行適度分類, 體現城市發展的個性, 也是低碳城市研究的當然內容, 因為無個性即無共性。然而, 如何構建一個理想化的低碳城市, 分析研究現有城市如何通過低碳建設或“改進”逐漸接近于“理想化”, 是擺在全社會面前的現實課題。對于不同類型的城市低碳發展進行評價和“改進”, 涉及到城市經濟、社會以及生產生活的方方面面, 并不容易實現, 必須要在科學理論指導的基礎上進行實踐, 評價與建設相結合, 以評價促發展。本文認為, 由于城市的地域特點和資源稟賦不同, 所以可以按“資源型城市”和“一般型城市”兩大類來進行討論。前者不必說，后者是按最新的以城市常住人口為統計口徑的城市規模劃分標準。 把評價的客體進行分類, 不僅有利于城市之間的對比和讓公眾比較滿意地接受評價結果 (注:不同規模類別的城市放在一起是沒有可比性的) , 而且也兼顧了對象城市本身的稟賦, 體現了“以人為本”的科學發展觀的中心理念。

第三:建立一個可以量化的評價指標體系框架。

“評建結合”的低碳城市建設評價體系, 要求指標體系不僅要反映城市低碳發展現狀, 而且還要能夠反映城市向低碳轉型的努力程度。前者將構成低碳城市建設評價的核心指標體系, 后者將構成低碳城市建設評價的支持指標體系。具體地說, 前者針對以上提到的五大領域展開。其中, 低碳能源是核心, 是實現城市低碳發展的根本, 直接決定了低碳城市的發展水平;后者主要圍繞低碳政策、低碳技術展開。因為低碳政策、低碳技術分別從機制和技術角度, 提供低碳城市發展的社會、法律環境, 以及技術解決途徑。換句話說, 前者主要側重于全面反映城市低碳的建設成果, 后者主要側重于評估審查城市低碳管理水平。兩者聯系緊密, 核心指標衡量的是“結果”, 支持指標衡量的是“手段”。

第四:確定低碳城市普適性評價標準。

考慮到國內各城市經濟發展水平的差異, 單純利用相對標準進行評價可能存在局限, 除了現狀評價之外, 還需要設定絕對值的評價標準, 為低碳城市建設確立愿景目標。此外, 針對重要時間節點, 如近期、中期、遠期, 不同城市的低碳與否, 需要確立明確的評價標準, 這就需要建立普適性的低碳城市評價標準。具體地說, 一是綜合考慮全球碳排放約束和核心指標的歷史發展規律, 形成普適性的低碳城市評價標準;二是結合我國城市分類給出標準, 通過城市現狀評估與普適性低碳城市評價標準的比較對標, 最終可以形成城市重要時間節點的低碳發展路線圖。

第五:綜合各領域、各項指標得分, 發現問題并為城市未來發展給出建議。

根據城市的綜合得分情況, 對照類型差異標準, 了解自身低碳發展的現狀與差距, 總結城市低碳行動與低碳管理的成果, 從中發現問題, 找出優勢和劣勢, 幫助城市制定今后的具體行動方案, 指導城市最佳低碳實踐。同時, 可以分析城市在低碳發展中的短板在哪里, 從而使城市的規劃與管理更加具有針對性, 更好地實現低碳城市的發展目標。

以上按照低碳城市建設的機理, 把評價有機融入到低碳城市建設之中, 使我們看到低碳城市建設的全貌, 看到評價在低碳城市建設中的作用。具體講, 有以下兩個特點:

第一, 完成對低碳城市的現狀和努力程度評估, 實現建設動態監控;

第二, 發展評估與未來導向相結合, 便于形成行動建議。

相比以前單一的低碳城市發展水平評價, “評建結合”的低碳城市評價體系內容更加豐富, 對實踐的指導意義更大，為新形勢下實現新目標提供新的思路方法與路徑啟示。

(作者杜棟教授系河海大學系統工程與管理創新研究中心主任，區域和城市(群)高質量發展智庫首席專家，中國系統工程學會決策科學專業委員會主任委員。)