財稅
政策是應對氣候變化的關鍵部分。IMF認為，世界各國財政部長可以在應對氣候變
化工作中發揮核心作用，促進減緩與適應投資，創造更多優質就業崗位，推動經濟高質量發展。各國目前通常從財政支出和收入兩個角度入手制定應對氣候變化財稅政策，通過多樣化的政策手段與組合推動低碳轉型并增強適應氣候變化能力。
一、 財政支出政策
對于財政支出，國際可借鑒的政策主要有以下五種：
（一） 在現有財政預算中融入氣候支出
歐盟早在2011年就決定在其2014-2020年的七年財政預算計劃中分配20%用于在能源、
交通、農業與技術創新等各領域推動減緩與適應氣候變化，并通過歐盟委員會公布的
方法學對資金進行具體追蹤與計算，對產生顯著貢獻、產生一定貢獻和不產生貢獻的支出分別將其100%、40%和0%計入氣候支出。根據歐委會公布的結果，2014-2020年歐盟氣候支出占總支出的19.7%，基本達成目標，但歐洲審計院認為這種方法學可能導致高估氣候資金規模約42%。
2020年，歐委會公布了2021-2027年的七年預算計劃和旨在促進疫情后經濟綠色恢復與綠色科技發展的“歐盟復蘇基金”（Next Generation EU），并要求二者合計的30%投向應對氣候變化領域。同時，歐洲議會與歐洲審計院等機構正在進一步要求歐委會出臺一項更為“透明、全面且有意義”的方法學來進行預算計劃。
（二） 專項低碳支出計劃
新冠肺炎疫情爆發以來，各主要經濟體都提出了原預算計劃外的大規模財政支出計劃以促進疫情后經濟恢復，共74個國家、地區及經濟體在新冠肺炎疫情后經濟恢復措施中通過財政手段加入了應對氣候變化的措施。這些計劃的規模大多為數百至數千億美元，由中央財政支出主導，同時也注重撬動社會資本，主要投向能源、交通等領域的低碳科技研發與商業化。
2020年7月，美國總統拜登在競選期間曾提出一項在未來4年間由聯邦財政投資2萬億美元的氣候投資方案，正式就任總統后，該方案的核心內容演變為基礎設施建設，但仍有約6500億美元的資金有助于促進應對氣候變化，成為拜登政府實現2050年凈零排放的支柱政策之一。該計劃的通過正遭到來自共和黨方面的巨大阻力。雖然拜登政府已作出讓步，提議將總金額降至1.7萬億美元，但共和黨提出的版本規模僅5680億美元，差距頗大。該計劃的通過與實施還面臨諸多阻力。
（三） 低碳財政補貼
增加對低碳項目的補貼與減少對化石能源的補貼都可以增強低碳項目的競爭力。對低碳項目的補貼可通過生產補貼和消費補貼實現。在生產補貼方面，全球的可再生能源供給端補貼一年（2017）的總規模約在1660億美元，超過一半來自歐盟，最主要投向可再生能源發電和交通領域的生物質能使用。在消費補貼方面，意大利于2020年5月發布“重新啟動法案”，對進行建筑
節能改造的消費者提供110%的退稅。德國、法國、英國目前均大幅提高對消費者購買電動汽車的補貼力度，分別提供9000歐元、7000歐元、6000英鎊的補貼。
全球減少化石能源補貼進程較為緩慢，當前全球直接對化石能源的補貼至少在每年4470億美元，遠多于新能源補貼，其中約一半用于石油產品，超過三分之一用于化石能源發電。同時，占全球排放80%的G20國家減少化石能源補貼仍然力度不足。
各國政府正在加強對低碳
減排技術進行補貼、撥款等形式的支持。加拿大目前已對配套CCUS的煤電、制氫、煉油與化肥生產等項目提供了數億美元撥款。歐盟也對CCUS、海上風電、綠氫制取和波浪能、潮汐能等創新技術提供撥款支持。
（四） 設定氣候預算
氣候預算指將每年可以增加的
碳排放量納入年度預算中，并采取和財務預算類似的管理方式與流程進行管理。采用這一措施的代表為挪威奧斯陸市。
奧斯陸于2016年正式推出“氣候預算”計劃，由奧斯陸財政局負責執行，采用管理資金的方式管理碳排放。氣候預算由分管財政的副市長總負責，通過設定每年的減排目標確定每個預算年度的排放上限，并列出量化減排措施清單、每項措施的花費以及負責實施的政府部門，同時創建反饋系統，評估氣候預算是否正常運行。實施氣候預算后，奧斯陸碳排放量不斷降低，體現了其良好的減排效果。
（五） 推動形成氣候友好型政府采購
目前已有多國開始改革政府采購制度，促進其發揮對應對氣候變化的積極影響，例如蘇格蘭政府通過2014年的《采購改革法案》要求其所有政府采購活動與2045年實現凈零排放的氣候目標保持一致，并通過“可持續采購工具”進行計劃與跟蹤管理，通過年度報告進行反饋。新西蘭正在考慮通過“零碳立法”限制政府采購，改革方案包括增加公務用車中電動汽車的比例、減少垃圾、增加供電與供熱中新能源利用比例等。
拜登于2021年1月提出美國聯邦政府各部門須于120天內提交如何促進各部門管轄的設施與各類活動推動減緩與適應氣候變化的規劃。各部門均須對其氣候脆弱性進行評估，并列舉其準備采取的各類增強應對氣候變化能力的措施。5月20日，拜登發布了一項新的行政命令，要求財政部長、國家經濟委員會主任和其他高級官員在未來幾個月內報告如何對金融監管、聯邦貸款和政府采購政策進行改革，以鼓勵更多私營部門的資本流入清潔能源和其他氣候友好型投資。
二、 財政收入政策
對于財政收入，各國采取的措施主要為以下三項：
（一） 設置碳稅
截至2020年11月1日，全球共有32個碳稅機制正在運行，覆蓋3億噸二氧化碳排放，約為全球總排放量的5.6%。波蘭和芬蘭是世界上最早建立碳稅制度的國家，均于1990年開始對碳排放進行收費；瑞典、挪威、丹麥相繼在1991-1992年建立碳稅制度；2019年以來新建立碳稅制度的地區有8個，分別為南非、新加坡、加拿大和墨西哥下加利福尼亞州，以及加拿大的4個省。
目前各國碳稅價格差異非常大，從波蘭的約0.08美元/噸到瑞典的133.25美元/噸不等。碳稅價格最多分布于10美元/噸以內，75%在30美元/噸以內，超過50美元/噸的碳稅均在西歐與北歐發達國家，亞洲僅日本和新加坡建立了碳稅制度，價格均較低，分別為2.76美元/噸和3.66美元/噸。
從覆蓋率來看，最多的碳稅機制覆蓋了相應國家或地區內20%-30%的溫室氣體排放，覆蓋率最低的是愛沙尼亞碳稅（3%）、西班牙碳稅（3%）和波蘭碳稅（4%），覆蓋率最高的是新加坡與南非碳稅，均為80%。從全球經驗來看，碳稅覆蓋率與價格并無顯著關聯。
（二） 發行主權綠色債券
主權綠色債券也是各國應對氣候變化的常用融資方式之一，據初步統計，已有12個國家發行主權綠色債券，累計發行規模超610億美元，幣種多為歐元，其次為美元。受益于主權信用，主權綠色債券期限多在10年以上，部分可達20或30年，投資者多為主權金融機構、養老基金、銀行等。
主權綠色債券募集資金多服務于發行國經濟可持續發展需要。根據各國金融體系發展階段的不同，發達國家一般自主設計債券發行框架，而發展中國家多由世界銀行等多邊開發機構指導發行，發行適用標準多采用國際資本
市場協會發布的《綠色債券原則》。
歐盟通過碳市場的配額拍賣收入成立了兩個基金——創新基金和現代化基金。創新基金是世界最大的低碳科技支持項目之一，預計將在未來十年為各種低碳科技的商業化應用提供100億歐元的資金，通過市場化方式促進實現歐盟2050年“氣候中立”目標。其資金來源主要是歐盟碳市場在2020-2030年間拍賣4.5億噸碳排放配額（EUA）的收入。
三、政策建議
出臺應對氣候變化財稅政策是促進我國實現“30·60目標”的關鍵舉措，結合國際經驗教訓，本文提出以下四點建議：
（一） 推動有利于應對氣候變化的財政制度改革
當前財政政策不足以體現應對氣候變化作為國家戰略目標之一的重要地位，建議推動制度改革以使其主流化?？梢詤⒄諝W盟做法，設定氣候資金規模目標，通過在與氣候變化相關的農林水、節能環保、交通
運輸、科學技術及教育等各項支出科目中納入應對氣候變化考量以促進科技進步、商業化應用與能力建設。同時對氣候資金進行明確定義，設計完善的納入標準、量化方式及跟蹤、報告與反饋機制，保障目標順利實現。
另外，建議我國推動建立有利于促進應對氣候變化的政府采購制度，例如制定各政府部門及公共設施的
碳中和規劃，并使政府采購活動與這一規劃匹配，具體可通過增加公共設施供能中的新能源占比、增加電動汽車在公務用車中的比例、減少垃圾產生與促進循環利用等方式來實現，并建立追蹤、報告與反饋機制，確保執行到位。
（二） 改革低碳財政補貼制度
當前中國對化石能源的財政補貼并未減少，不利于增強新能源競爭力、發展新能源產業。未來建議逐步減少化石能源補貼，并增加對新能源的生產與消費補貼。同時，要注意完善標準，例如不斷提高新能源汽車補貼的質量，減少、杜絕騙補現象，促進高質量的新能源產業鏈建設。同時，實現碳中和必然需要新能源技術和負排放技術的不斷突破及大規模應用，因此應加大對新型技術的補貼力度。當前由于成本
問題，CCUS、綠氫、海上風電以及海洋能等創新技術推廣阻力較大，可通過撥款等形式對相關創新項目提供支持。
（三） 促進碳市場收入合理運用
當前全國碳市場各項制度已經基本建立，但尚未對配額有償分配及收入管理與使用做出詳細規定，不利于市場長期健康發展及各項機制協同促進。建議借鑒歐盟碳市場的做法，將部分
碳配額有償分配，并用獲得的收入成立基金，專門用于支持低碳科技發展應用和欠發達地區低碳建設，從而加速低碳發展進程并形成良性循環。
（四） 探索建立碳稅制度的可能性
我國
電力、金融等市場和歐美國家不同，當前碳市場機制也與歐盟等碳市場存在較大區別，僅通過全國碳市場可能不足以對低碳轉型提供充分激勵。財政部可考慮與相關部門一起，研究出臺碳稅政策或類似機制的可行性，更好地通過碳定價機制激勵各行業加快應對氣候變化進程。合理的碳稅制度應具備科學、適當的碳價與覆蓋率，并應對碳稅收入實行專款專用，專門用于低碳科技發展與項目投資建設。
參考文獻
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作者：
周杰俁 中央財經大學綠色金融國際研究院助理研究員
崔 瑩 中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究中心主任
