碳排放權交易機制是應對氣候變化的重要制度創新，是基于市場機制實現碳減排的政策工具，盡快建立健全全國碳排放權交易市場（以下簡稱“全國碳市場”），將有助于推動我國實現碳達峰目標與碳中和愿景。

全國碳市場建設已經進入快車道，特別是近期陸續出臺或公布了一系列全國碳市場法律法規和重要技術規范。繼2020年12月生態環境部出臺《碳排放權交易管理辦法（試行）》之后，2021年3月30日，生態環境部就《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》公開征求意見，草案修改稿是在2019年3月底公布的《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》基礎上進一步修改完善形成的。《碳排放權交易管理暫行條例》將由國務院頒布，是我國碳排放權交易市場化的基礎性法規，規定了全國碳市場的制度框架，規范了碳排放權交易及相關活動，為全國碳市場發揮碳減排作用提供了法律保障。

值得注意的是，與《碳排放權交易管理暫行條例（征求意見稿）》《碳排放權交易管理辦法（試行）》相比較，《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》第二十一條是新增加的條款，規定了國家建立碳排放交易基金及相關事項，即規定了碳排放權交易基金屬性為國家建立的政府基金，基金資金來源于全國碳市場配額有償分配收益，基金資金將用于促進碳市場發揮減排成效，推動社會經濟的低碳轉型。實質上，該條款明確了全國碳市場配額有償分配收入使用管理的方式與目的，即以配額有償分配收入為資本金建立基金，基金通過市場化運作進行氣候投融資，從而提升碳市場碳減排成效，促進社會經濟低碳發展。該條款為全國碳市場建立配額有償分配收入使用管理體系奠定了法規基礎，勾畫了基金管理框架。

配額有償分配如一級市場配額拍賣（以下簡稱“配額拍賣”）不僅可以減少配額免費分配方法的固有缺陷和不公平性，還有助于指導二級市場配額交易價格，推動實現碳市場排放總量控制目標。隨著碳市場排放總量控制力度不斷加強以及市場制度體系建設逐漸完善，配額有償分配將成為碳市場配額分配及其供需調節的重要方式，例如，配額拍賣已經成為國外較成熟碳市場配額分配的重要方式，并通過法律確保將配額拍賣收入用于推動低碳發展。此外，更多的碳市場利用配額拍賣收入建立基金用于推動重點領域低碳發展，并取得了良好效果。

歐盟碳市場配額實施免費與有償分配（配額拍賣）相結合的分配方式，并且分階段調整有償分配配額的比例和覆蓋的行業。歐盟碳市場在第一階段（2005～2007年）配額幾乎全部免費分配。第二階段（2008～2012年）配額有償分配的實際比例是3%，且僅對納管發電機組排放配額實施有償分配。在第三階段（2013～2020年），歐盟碳市場對納管發電機組有償分配配額的比例不斷提高，如2013年配額有償分配的比例為20%，之后逐漸增加到全部配額有償分配。此外，對其他行業排放設施逐漸實施有償分配配額。目前，歐盟碳市場超過50%的配額采用有償分配，不同成員國根據其經濟發展水平有償分配配額的比例不一樣。在第四階段（2021～2030年），歐盟碳市場將繼續強化配額有償分配，有償分配配額比例將超過57%。

歐盟碳交易基礎性法律《歐盟排放交易體系指令》規定，參加歐盟碳市場的成員國應將至少一半的配額拍賣收入用于應對氣候變化和能源項目。歐盟碳市場用配額拍賣收入建立了NER300基金，資金規模約為拍賣3億個配額獲得的收入，各成員國均可以使用該基金的資金，主要用于支持可再生能源發展、提升能效、可持續交通和低碳技術創新研發等。2021～2030年，NER300基金將逐漸由創新基金（Innovation Fund）取代，基金規模為拍賣5億個配額所得收入，主要用于各國的低碳技術創新、能效項目和低碳事業發展等。

美國加州碳市場也采用免費與配額拍賣相結合的方式分配配額。工業企業按照產品基準線和能耗基準線法計算免費配額數量，電力配電企業按照歷史排放量的90%免費分配配額，但同時要求配電企業將配額拍賣，并將收入補貼給用戶。政府預留部分配額用于調節市場供需和價格。加州碳市場為配額拍賣建立了底價機制，即對各年度和批次的拍賣配額規定底價。

加州SB535法規規定，應至少將加州碳市場配額拍賣收入的25%用于幫助弱勢群體和低收入家庭。此外，加州碳市場用配額拍賣收入建立溫室氣體減排基金（Greenhouse Gas Reductions Fund），用于支持加州應對氣候變化投資項目，主要包括低碳交通運輸和可持續社區發展、清潔能源和提升能源效率、自然資源和垃圾管理。據統計，該基金的60%用于低碳交通運輸和可持續社區項目。

美國區域溫室氣體減排行動（RGGI）碳市場是美國東北部和中部10個州聯合建立運行的溫室氣體減排和交易體系。RGGI碳市場僅納入發電企業，且完全采用配額拍賣的方式分配配額。據報道，2009～2016年，RGGI碳市場覆蓋的發電企業二氧化碳排放量下降了35%，這主要是因為配額價格推動發電企業能源消費結構的低碳化，以及配額拍賣收益對發電企業碳減排行動的反哺。

RGGI碳市場將配額拍賣收入作為投資計劃，不僅用于支持碳減排項目，還用于提升整個體系（地區）的經濟效益。RGGI碳市場配額拍賣收入主要用于支持提升能源效率、發展清潔和可再生能源、減緩氣候變化、直接電費補貼、補貼低收入家庭能源消費支出。例如，2016年RGGI碳市場一半以上的配額拍賣收入都用于能效項目，這些項目預計將為參與的家庭和企業節省大量的能源費用，而且還會在項目實施的整個生命周期內減少約300萬噸二氧化碳排放；又如，2016年RGGI碳市場利用配額拍賣收入直接補貼受低碳措施影響的家庭超過80萬個。

加拿大魁北克碳市場用配額拍賣收入建立了綠色基金（Green Fund），主要用于以下領域：幫助啟動魁北克應對氣候變化行動計劃（Climate Change Action Plan,CCAP）之下的各類應對氣候變化項目，包括減緩氣候變化和適應氣候變化兩個方面；投資家庭能效項目；提升建筑行業能效項目；創新和推廣碳減排技術，包括碳封存、智能物流和交通運輸電氣化；等等。

我國廣東試點碳市場是常態化開展配額拍賣的試點碳市場，通常每年在一級市場拍賣配額4次。2014年廣東試點碳市場擬用配額拍賣收入的6億元成立低碳發展基金，并將以后每年配額拍賣所得的80%收入注入基金，用于推動控排企業履約、支持企業節能降碳項目、推進碳金融和低碳產業發展。遺憾的是，廣東試點碳市場的低碳發展基金最終沒有建立起來。截至2020年12月，廣東試點碳市場共組織了17次有償配額競價拍賣，拍賣收入超過8億元，劃歸省財政統籌使用。

《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》明確指出，全國碳市場根據國家要求適時引入有償分配，并逐步擴大有償分配比例。配額有償分配將逐漸成為全國碳市場重要的配額分配方式，必須根據《碳排放權交易管理暫行條例（草案修改稿）》及相關法律法規，逐漸建立完備的配額有償分配收入管理體系，為此提出以下建議。

一是堅持碳排放交易基金取之于減碳用之于減碳的定位，堅持政府管理、市場運作、防范風險、可持續發展的建設與運維原則。二是進一步完善碳排放交易基金頂層設計，為組建和運維基金奠定基礎。以政府、企業和社會共贏為目標，進一步明確相關管理部門職責及關系，進一步明確基金規模、組織和管理構架、決策機制、運營模式、投資方式與重點領域等。三是更好地發揮基金的引導和杠桿作用，鼓勵和撬動更多社會資本促進碳市場發揮減排成效，推動社會經濟的低碳轉型，同時也促進基金可持續、健康有序發展。四是建立信息披露制度，公開披露配額有償分配收入，確立基金資金預算并公布具體用途。

總之，建立碳排放交易基金是完善配額拍賣收入管理體系的重要舉措，是碳市場配額分配制度的重要補充，并為推動經濟社會低碳轉型提供投融資平臺，是充分發揮全國碳市場優化配置碳排放資源和更好發揮政府作用的具體體現。■

作者｜張昕「國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心總經濟師、教授」