近日，歐盟議會(huì)以444票贊成、70票反對(duì)、181票棄權(quán)通過設(shè)立“碳邊界調(diào)節(jié)稅”（CBAM, Carbon Border Adjustment Mechanisms，簡(jiǎn)稱“碳關(guān)稅”）的議案[1]。歐盟議會(huì)認(rèn)為征收碳關(guān)稅有利于降低碳排放轉(zhuǎn)移到其他國家的水平，即應(yīng)對(duì)“碳泄漏”（Carbon Leakage）。該議案預(yù)計(jì)不遲于2023年起實(shí)施，與歐盟有貿(mào)易往來的國家，特別是中國、印度、土耳其、俄羅斯將受到較大的影響。在缺乏完善碳排放數(shù)據(jù)體系和統(tǒng)一的核算方法下，制定碳關(guān)稅是一項(xiàng)難度極大的工作。同時(shí)，議案提出兼容世貿(mào)（WTO）規(guī)則和歐洲自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）機(jī)制，兼容的論證將進(jìn)一步提升實(shí)施碳關(guān)稅的難度。

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根據(jù)這份議案，對(duì)比過去歐盟有關(guān)CBAM政策的討論文件，歐盟碳關(guān)稅比原來考慮的覆蓋范圍更寬，即考慮產(chǎn)品的直接和間接排放，也覆蓋服務(wù)進(jìn)口。中國以煤炭為主的能源體系導(dǎo)致了工業(yè)整體碳排放強(qiáng)度要較歐盟水平高。例如中國直接出口歐盟的鋁材將受較大影響；雖然鋼鐵出口歐盟量不大，但碳關(guān)稅會(huì)影響中國出口的鋼鐵制產(chǎn)品（如鋼鐵輪轂和管材）。

歐盟在未來18個(gè)月如何實(shí)施該政策仍存在非常多的不確定性，包括如何確定征收的國家、地區(qū)和行業(yè)范圍和額度，以及支撐有關(guān)決定的數(shù)據(jù)庫建設(shè)，政府行政資源能否支撐這項(xiàng)龐大的貿(mào)易排放核算工作，詳見歐盟去年開展的CBAM政策影響評(píng)估[2]。無論如何，我相信歐盟碳關(guān)稅對(duì)中國的碳定價(jià)進(jìn)程會(huì)產(chǎn)生比較深遠(yuǎn)的影響，中國國內(nèi)碳價(jià)格大概率會(huì)迅速上升，碳定價(jià)將會(huì)成為能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策的最主要調(diào)節(jié)工具。下文會(huì)詳細(xì)闡述背后的邏輯。

 

議案第E條提到一項(xiàng)有趣的事實(shí)，盡管歐盟在過去三十年表面上實(shí)現(xiàn)了GDP的快速增長，同時(shí)降低了碳排放，但直接排放統(tǒng)計(jì)沒有考慮貿(mào)易的碳足跡，因而可能低估了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來的實(shí)際排放。其議案第F條引用一項(xiàng)研究[3]指出歐盟2015年進(jìn)口CO2水平在13.17億噸，而出口CO2水平在4.34億噸，凈進(jìn)口了約9億噸。根據(jù)國際能源署（IEA）統(tǒng)計(jì)[4]，歐盟當(dāng)年化石燃料帶來的總碳排放為32.21億噸，比1990年的40.24億噸，下降了約8億噸，低于貿(mào)易活動(dòng)帶來的碳排放凈進(jìn)口量。雖然我們沒有足夠信息來統(tǒng)計(jì)1990年涉及貿(mào)易的碳排放量以及確定歐盟碳排放的基準(zhǔn)線，來判斷實(shí)際減排量，但從量上看，貿(mào)易因素對(duì)排放的影響是非常顯著的。

 

對(duì)于如何碳關(guān)稅的帶來的影響，以下五點(diǎn)思考供大家參考。

 

一、歐盟CBAM錨定歐盟碳市場(chǎng)（EU ETS）的配額價(jià)格是不科學(xué)和不合理，但有利于出口國家應(yīng)對(duì)，中國亟需建立以碳定價(jià)為核心的能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)政策體系。碳市場(chǎng)不是唯一一項(xiàng)碳減排的政策工具，一個(gè)國家或地區(qū)還可以通過多種手段進(jìn)行減排，比如碳稅、碳排放約束指標(biāo)、提前關(guān)停燃煤電廠、高排放項(xiàng)目審批設(shè)限、可再生能源強(qiáng)制性目標(biāo)和補(bǔ)貼、節(jié)能目標(biāo)和補(bǔ)貼等政策手段來促進(jìn)碳減排。根據(jù)歐盟2014年開展的研究顯示。在2030年同樣的減排雄心下，碳市場(chǎng)的預(yù)測(cè)價(jià)格在沒有成員國節(jié)能和可再生能源目標(biāo)下為53歐元，倘若設(shè)立了約束性的30%節(jié)能目標(biāo)和30%可再生能源目標(biāo)，碳市場(chǎng)配額價(jià)格僅為11歐元（如表1所示）。碳排放權(quán)價(jià)格與減排雄心并不掛鉤。

 

表1 歐盟2030年能源政策組合對(duì)碳市場(chǎng)配額價(jià)格的影響

注：EE：約束性節(jié)能目標(biāo)；RES：約束性可再生能源目標(biāo)                           

 

如上所述，碳市場(chǎng)的配額價(jià)格不能代表一個(gè)國家和地區(qū)的減排雄心，但歐盟計(jì)劃選擇關(guān)稅錨定碳市場(chǎng)。這種外部環(huán)境下，中國加速對(duì)各行業(yè)開展碳定價(jià)，對(duì)各相關(guān)行業(yè)碳市場(chǎng)和碳稅二選一，盡可能地停止其他碳減排政策對(duì)價(jià)格的影響，全面提升碳價(jià)格水平，或有利于應(yīng)對(duì)歐盟碳關(guān)稅。目前歐盟的碳市場(chǎng)配額2021年12月期貨價(jià)格已超過40歐元（約320元人民幣）[5]。假如采用該價(jià)格，中國火電廠碳排放機(jī)會(huì)成本將超過250元人民幣每兆瓦時(shí)（0.25元/kWh）。但實(shí)際上，如果短期內(nèi)通過提升標(biāo)桿電價(jià)水平和市場(chǎng)化調(diào)峰調(diào)頻服務(wù)，以及碳排放稅收或配額收入返還氣候友好項(xiàng)目，該部分成本是有可能被市場(chǎng)吸納的，在不損害電力行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)或緩和歐盟征收碳關(guān)稅風(fēng)險(xiǎn)。

 

    二、把各種氣候、能源、環(huán)境相關(guān)政策換算為碳價(jià)格，并對(duì)國際社會(huì)披露。大部分清潔能源政策，淘汰落后產(chǎn)能和產(chǎn)業(yè)升級(jí)政策本質(zhì)是都是碳減排政策。如果中國碳市場(chǎng)早期階段的價(jià)格較低，建議國際組織或政府換算這些政策的等同碳價(jià)格。例如對(duì)海上風(fēng)電的電價(jià)水平是0.85元/kWh比火電平均上網(wǎng)電價(jià)要高0.4元/kWh （或400/MWh）；假設(shè)海上風(fēng)電減排因子為0.5 tCO2/MWh，相當(dāng)于800元/tCO2的碳價(jià)格支持。類似地，各種碳減排政策都可能被換算為碳價(jià)格。披露各行業(yè)的等同碳價(jià)格水平，或能讓國際社會(huì)更全面地認(rèn)識(shí)到中國減排雄心做出的各方面努力。

 

    三、長期而言，加快能源定價(jià)機(jī)制市場(chǎng)化改革或有利于應(yīng)對(duì)碳關(guān)稅。對(duì)于產(chǎn)品價(jià)格受局部管制行業(yè)，如電力行業(yè)和石化行業(yè)，提高碳價(jià)格會(huì)顯著影響行業(yè)利潤水平。如果這些行業(yè)的產(chǎn)品價(jià)格實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化，全行業(yè)企業(yè)能夠把成本傳遞給客戶和消費(fèi)者，則有利于政府未來執(zhí)行較高碳價(jià)格。同時(shí)政府或通過返回部分碳稅或碳配額拍賣收入來激勵(lì)相關(guān)行業(yè)的低碳項(xiàng)目。實(shí)現(xiàn)價(jià)格機(jī)制市場(chǎng)化，需要加快電力市場(chǎng)和成品油市場(chǎng)價(jià)格市場(chǎng)化機(jī)制改革，建立市場(chǎng)化的電力市場(chǎng)輔助服務(wù)機(jī)制，建立市場(chǎng)化的輸配電定價(jià)體系，建立油氣儲(chǔ)運(yùn)的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制。未來燃煤和燃?xì)獍l(fā)電結(jié)合碳捕集利用與封存、可再生能源結(jié)合儲(chǔ)能、核能結(jié)合儲(chǔ)能將會(huì)或在公平的機(jī)制下競(jìng)爭(zhēng)，共同面對(duì)一致的碳價(jià)格。

 

四、各地區(qū)和行業(yè)如何開展減排活動(dòng)來避免繳納碳關(guān)稅，歐盟議案缺乏指引。去年我參與一項(xiàng)課題研究，資助我開展研究的國際組織和企業(yè)覺得碳關(guān)稅有利于低碳創(chuàng)新技術(shù)在中國的應(yīng)用。根據(jù)甲方的思路，使用碳捕集利用與封存（CCUS）和可再生能源生產(chǎn)的產(chǎn)品，能夠豁免被征收碳關(guān)稅，有利于低碳技術(shù)發(fā)展。如果上述假設(shè)可行的話，歐盟CBAM體系將會(huì)接受“低碳證書“或進(jìn)行類似安排作為豁免繳納關(guān)稅的條件。然而，截止目前為止，歐盟沒有提出什么情景下，可能出口企業(yè)可以免征碳關(guān)稅。但我在CBAM的政策影響分析中看到一條出口商能夠證明產(chǎn)品低碳成分或/和面對(duì)高碳價(jià)格則能夠豁免碳關(guān)稅。如果該假設(shè)成立，中國國內(nèi)已有大量的可再生能源會(huì)被用于工業(yè)出口的直供電，來產(chǎn)生碳標(biāo)簽；而部分出口高的省份或可以率先采用較高碳價(jià)格抵消影響。我個(gè)人相信歐盟在政策實(shí)施中不會(huì)簡(jiǎn)單接受這種方案，出口企業(yè)宜密切跟進(jìn)歐盟委員會(huì)關(guān)于CBAM的討論和政策制定。

 

五、需要建立權(quán)威的核算方法和完善的全球碳排放數(shù)據(jù)體系。歐盟在CBAM議案中提到要建立數(shù)據(jù)體系，實(shí)際上數(shù)據(jù)庫是執(zhí)行碳關(guān)稅的基礎(chǔ)。要在碳關(guān)稅機(jī)制下有話語權(quán)，中國需要盡早建立比歐盟和國際組織更精細(xì)的全球碳排放數(shù)據(jù)庫并不斷完善，各部門能夠依據(jù)該數(shù)據(jù)庫準(zhǔn)確地計(jì)算貿(mào)易相關(guān)范圍三排放（產(chǎn)業(yè)鏈排放）。另一方面，國際上沒有統(tǒng)一的對(duì)范圍三排放統(tǒng)計(jì)方法，包括如何制定產(chǎn)業(yè)鏈排放核算的邊界尚不明確。范圍三排放又可以分為歸因（Attributional）和歸果（Consequential）兩種方式。前年，必和必拓資助愛丁堡大學(xué)開展的一項(xiàng)研究顯示，對(duì)于同一個(gè)CCUS結(jié)合提高石油采收率項(xiàng)目，使用兩種范圍三排放核算方式產(chǎn)生了非常不同的結(jié)果，差距達(dá)到60%。我相信各行業(yè)都可能面對(duì)方法學(xué)差異帶來的問題。希望學(xué)者和政府繼續(xù)深入研究，找到有效和合理的計(jì)算方法，并提升中國在這方面的話語權(quán)。

 

作者：梁希，愛丁堡大學(xué)商業(yè)與氣候變化中心主任，倫敦大學(xué)學(xué)院氣候投融資促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)國際合作平臺(tái)（CIFE）副主任，中英（廣東）CCUS中心秘書長，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)氣候投融資專委會(huì)常委，CCUS專委會(huì)副主任

審核：王莉

[1] European Parliament, 2021. A WTO-compatible EU carbon borderadjustment mechanism. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2021-0071_EN.html

[2] European Commission, 2020. Inception impact assessment for thecarbon border adjustment mechanism.

[3] Fezzigna, P., Borghesi, S., Caro, D., 2019. ‘Revising EmissionResponsibilities through Consumption-Based Accounting: A European andPost-Brexit Perspective’, Sustainability.

[4] IEA, 2020. CO2 Emission from Fuel Combustion: Overview. https://www.iea.org/reports/co2-emissions-from-fuel-combustion-overview

[5] Carbon Pulse, 2021. EU Prices. Settlement prices from ICE FuturesEurope for 19/03/2021. https://carbon-pulse.com/category/eu-ets/