后疫情時代,全球碳定價機制迎重要契機

2021-2-2 20:20 來源: 中國財經報

碳定價機制已被多方嘗試


  從不同維度觀察,碳定價機制的發展與經驗是有脈絡可循的。
  一是從碳定價機制的整體設計看,碳排放交易體系(ETS)和碳稅(含碳關稅)作為兩種成熟的碳定價工具,能在降低溫室氣體(GHG)排放的同時,降低成本、確保成本效益均衡。通常,碳排放交易機制和碳稅之間的政策選擇取決于司法管轄區的政策考慮和實施環境。一些司法管轄區同時采用碳排放交易機制和碳稅治理不同行業,從而起到相互補充的作用。還有一些司法管轄區則將實行碳稅作為建立碳市場過程中的一個步驟。例如,2019年荷蘭政府出臺《國家氣候協定》,進一步支持歐盟碳排放交易機制,并宣布自2021年起征收工業碳稅,以涵蓋當前尚未納入歐盟碳排放交易體系的垃圾焚燒設施。
  二是從碳定價機制的收入及其支出方向看,世界銀行《碳定價機制發展現狀與未來趨勢2020報告》指出,2019年各國政府從碳定價機制中籌集了超過450億美元的資金,根據不同司法管轄區的優先重點用于不同方面。其中,采用碳排放交易體系的國家傾向于將收入用于資助氣候變化領域項目,包括提高能源效率、發展低碳交通和可再生能源開發利用。而在碳稅的使用方面,一些國家用于氣候治理項目,如愛爾蘭將部分碳稅收入用于國家能源效率改造方案。同時,碳稅也會作為稅收政策一攬子計劃中的一部分,其收入被用于減輕企業和個人稅負,改善現有稅制對經濟的負面影響。譬如,加拿大的不列顛哥倫比亞省實施碳稅的同時給予企業和個人稅收優惠。還有一些國家的碳稅收入則被用來支持特定基金或者作為實施氣候行動的補貼。例如,挪威的部分碳稅收入成為政府養老基金的來源;法國的部分碳稅收入用于“能源轉型(能源過度計劃)”特別賬戶,以補償使用可再生能源的電力供應商。
  三是從推行碳定價機制的配套政策與組合工具看,為實現深度去碳化,實施碳定價機制的同時仍需要配套適用其他政策。比如,美國總統拜登提出廢除對化石燃料的稅收優惠,并向促進碳減排的碳捕集與封存技術(CCS)項目提供稅收抵免等其他優惠措施。實際上,通過合理的設計,碳定價與不同行業的配套政策的組合將能為實現碳中和提供最具成本效益的解決方案。
  四是從碳定價機制的實施經驗看,碳排放權交易的價格容易受市場影響,波動較大。與之相比,碳稅可以彌補碳排放權交易價格的不確定性,以英國實行的碳稅彌補機制為例,一旦碳市場中的碳價達不到設定值,政府就使用碳稅收入來彌補差額,從而減少碳交易中的價格動蕩,而穩定的碳價有助于降低企業經營的不確定性。同時,碳稅可以在原有的稅收體系內施行,不涉及如碳排放交易機制所需的碳排放權注冊登記機構、碳排放權交易機構等部門,政策實施成本相對較低。但碳稅在開征及具體執行的過程中,也在相當程度上存在困難。征收碳稅會提高能源價格,當一國單方面征收碳稅時,可能使國內企業的競爭力下降,還可能導致“碳泄露”(即一國采取二氧化碳減排措施,該國國內的一些高能耗產品的生產可能因降低成本需要而轉移到其他未采取二氧化碳減排措施的國家,造成后者碳排放量增加)問題。澳大利亞曾于2012實施碳稅,但由于其擔心碳稅會損害企業競爭力和經濟增長,2014年又廢除了這一稅種。此外,由于碳稅是就二氧化碳的排放量計征的,對于二氧化碳排放監測技術發展滯后的國家來說,相關設備購置費用高昂,可操作性不高。因此,各國政府在推行碳稅及其具體政策設計之時,應當進行更加細致審慎的考量。
  五是從實施碳定價機制代表性主體的政策取向看,歐盟成功建立起了世界上第一個多國參與的碳排放交易體系,為全球碳減排目標作出了巨大貢獻。當然,歐盟碳排放交易體系(EU-ETS)的實施是一個逐步推進的過程:EU-ETS于2005年1月開始運行,初期涵蓋歐盟28個成員國,隨后覆蓋至挪威、冰島和列支敦士登。2021年,EU-ETS已運行至第四階段,在該體系減排目標不斷推進的同時,覆蓋行業也隨之擴大,該體系在實踐中不斷得到完善。2019年1月1日,市場穩定儲備機制(MSR)開始運行,意在解決歐盟碳排放交易體系中配額供需失衡問題。2019年12月歐盟委員會發布《歐洲綠色協議》,致力于實現2050年“碳中和”目標。為落實該協議,歐盟將在2021年6月前審查所有氣候相關的政策工具,內容包括:(1)擴大歐盟碳排放權交易市場覆蓋行業,如嘗試將建筑物排放、海運業排放納入體系;(2)將針對選定的行業提出碳邊境調節機制,對來自高排放國家和地區的進口產品征收的碳稅,以降低碳泄漏的風險;(3)提出歐盟將與全球伙伴共同開發全球碳市場。此外,歐洲國家也是碳稅制度的先行者,北歐國家(挪威、瑞典等)在20世紀90年代開始征收碳稅。而歐盟碳稅則是以歐盟指令的方式實施的,其名為能源稅,但包含碳排放因素,可視之為廣義碳稅。2012年,歐盟開始正式征收國際航空碳排放費(航空碳稅)。

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