2021年1月5日，生態環境部發布《碳排放權交易管理辦法（試行）》，該管理辦法將于2月1日起正式施行，內容包括對全國碳排放權交易配額分配和清繳，碳排放權登記、交易、結算，溫室氣體排放報告與核查等。

雖然管理辦法目前仍為部門規章，但從10年進展來看已經有了較大突破。目前管理辦法為整個碳市場統領性文件，為碳交易機制提供了技術支持，在各省市計算完成配額度之后，市場交易或將順利展開。

1997年12月《聯合國氣候變化框架公約》三次會議上制定了《京都議定書》。2005年2月16日，《京都議定書》正式生效，規定在2010年之前，所有發達國家包括二氧化碳在內的六種溫室氣體排放量要在1990年的基礎上減少5.2%，并確立了三種新的靈活機制:排放權交易(Emissions Trading, ET)、聯合執行(Joint Implementation, JI)和清潔發展機制(Clean Development Mechanism, CDM)。在《京都議定書》之后，發達國家相繼成立了碳排放交易所，發展中國家則通過另一種方式逐漸進入國際碳市場。

我國的碳排放交易始于2011年。發改委發布《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，同意北京市、天津市、上海市、重慶市、廣東省、湖北省、深圳市開展碳排放權交易試點。二省五市于2013至2014年期間，七個碳交易試點陸續開市交易。

例如廣碳所官網顯示，其前身為廣州環境資源交易所，其于2009年4月完成工商注冊。廣碳所由廣州交易所集團獨資成立，作為第三方公共交易服務平臺，為企業進行碳排放權交易、排污權交易提供服務。廣碳所由廣東省政府和廣州市政府合作共建，正式掛牌成立于2012年9月，是國家級碳交易試點交易所和廣東省政府唯一指定的碳排放配額有償發放及交易平臺。2013年1月成為國家發改委首批認定ccer（Chinese Certified Emission Reduction）交易機構之一。

所謂CCER，是根據國家發改委頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》開發成功的核證自愿減排項目所產生的減排量。

然而在彼時，國內試點碳交易市場仍然還處于各試點各自為政的狀態，試點之間的配額不能流通，碳價也不一樣。整體來看，市場割裂、交易不活躍、參與者結構單一。

然而市場上的吹風者無數，瞄到了機緣的各路人馬，也躍躍欲試。

國務院《關于清理整頓各類交易所切實防范金融風險的決定》（國發[2011]38號）、國務院辦公廳《關于清理整頓各類交易場所的實施意見》（國辦發[2012]37號）明確提出，除依法經國務院或國務院期貨監管機構批準設立從事期貨交易的交易場所外，任何單位一律不得以集中競價、電子撮合等集中交易方式進行標準化合約交易。

在該規則下受創的，包括上述試點交易所。除了野路子機構的參與而壞了市場名聲之外，由于其仍然不是由國務院設批的交易所，因此上述文件的效力也對其有所波及。

發改委后于2014年發布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，在國務院行政機構改革后，應對氣候變化職能也從發改委調整到了生態環境部，也引發碳市場的監管做出調整。

如今再看當時小布什退出《京都議定書》、特朗普于2017年退出《巴黎協定》，為何短短十年時間，原本高舉環保大旗的美國，一而再再而三退出國際合約，在其碳交易極為成熟的背景下，美國正試圖以打開交易限制的方式，抹殺自己的未來。

總體來說，此次《管理辦法》與之前的《暫行辦法》相比更為細致，包括對“重點排放單位”的定義，還在原先僅規定中央和省級的兩級管理體系基礎上，進一步劃分為中央、省級、市級三級管理體系。

（一）向市場化轉型

《管理辦法》第一條將《暫行辦法》描述的“充分發揮市場在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用”更改為“在應對氣候變化和促進低碳發展中充分發揮市場機制作用”，表明在碳交易的過程中，將重視推動整體戰略的市場化轉型，改變此前由政府主導的模式。

（二）明確重點排放單位的定義和標準

《管理辦法》第五條明確了重點排放單位標準：“重點排放單位為全國碳排放權交易市場覆蓋行業內年度溫室氣體排放量達到 2.6 萬噸二氧化碳當量（綜合能源消費量約1萬噸標準煤）及以上的企業或者其他經濟組織”，不再需要省級主管部門根據《暫行辦法》第七條相關規定自行確認并上報本行政區內所有符合標準的重點排放單位。

此外，明確了“非重點排放單位不納入全國碳排放權交易市場管理”，不納入數量眾多但排放額度較小的單位，保持碳市場高效運作。

（三）二級改為三級管理

《管理辦法》第四條明確，形成由國家指導、省級組織、市級配合落實的三級監管體系，進一步細化了各級主管部門的責任，要求生態環境部負責建設全國碳市場并制定交易政策與技術規范，省級主管部門組織開展碳交易數據報送、核查、配額分配與清繳履約等工作；另外新增了市級主管部門“落實相關具體工作”的責任，并在第三十二條對具體工作內容進行了規定，主要是對市內重點排放單位按要求制定實施監測計劃、編制排放報告、接受核查與完成清繳等進行監督。

該項改動進一步強調了市級主管部門的作用，發揮市級主管部門對管理轄區內更為熟悉的優勢，并與今年3月出臺的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》“中央統籌、省負總責、市縣抓落實”相契合。

（四）改變配額分配方法，初期免費+后期有償，逐步提高分配比例

《管理辦法》刪除了《暫行辦法》第七條，明確將對有償分配收入實行收支兩條線，并納入財政管理，不再賦予省級主管部門自主設定分配方法、標準與行業覆蓋范圍以及自行支配拍賣所得用于低碳建設的自主權。并在第八條明確了以“初期以免費分配為主，適時引入有償分配，并逐步提高有償分配的比例”的配額分配方式。

（五）核查方式與流程發生變更，并提供5%的抵消上限

《管理辦法》第二十七條規定由省級生態環境主管部門以“雙隨機、一公開”方式開展重點排放單位的碳核查工作，核查方式由原來面向全部重點排放單位的全數核查變成了“雙隨機、一公開”。另外，對于重點排放單位監測計劃發生重大變更不再需要此前的申請、審批，而只需要重點排放單位向省級主管部門報告變更情況，簡化了流程，由事前監管改為了事中、事后監管，更有時效性，體現了“放管服”改革精神。

此外，《管理辦法》新增了第三十一條關于抵消機制的條款，規定可用CCER抵消不超過5%的經核查排放量，且CCER應來自重點排放單位組織邊界范圍外的減排項目。

（六）強調信息披露的重要性

《管理辦法》第三十五條“主管部門信息公開”；第三十七條“風險管理與信息披露”；第三十九條“社會監督”和第四十條“公眾舉報”，分別以四維度增強全國碳交易市場的透明度，符合目前國內交易市場的管理需求以及交易需求。

（七）增加懲罰措施

《管理辦法》第四十三條、第四十四條分別對未按規定報告和未履約主體的懲罰措施進行了明確規定。除1萬元至3萬元的罰款外，還可由省級主管部門對其下一年度的碳排放配額進行對應核算差值部分或欠繳部分的等量核減，并向監管、稅務、金融等其它相關管理部門通報，實現聯合懲戒。

以美國為例，美國是最早開始進行可交易許可證實踐的國家。在1976年，美國開始試行可交易的排污許可證制度。上世紀70年代初至90年代初為美國排放權交易的初始階段。該階段排放權交易僅在部分地區進行，涉及多種污染物，交易形式包括“汽泡”、“補償”、“銀行”、“容量節余”等政策。

第二個階段則是從1990年通過的《清潔空氣法》第四修正案的“酸雨計劃”至今，該修正案計劃在10年內消減一半二氧化碳的排放量，實施效果好于預期，治理污染的費用節約了30億美元。

美國學界普遍認為，酸雨計劃是對美國以前的空氣污染控制規章的一個根本性的變革，不再致力于規制單個污染源的排放比例，而是著眼于污染物的總量控制，進行規定一個二氧化硫排放的總量，并給予排污者以充分的自由空間來選擇。

值得注意的是，上述排放交易機制均建立在排放許可交易基礎上，即由國家或地方政府向控排企業發放排放許可(allowance)，不存在排放權概念。

雖然排污交易理論的核心是將環境容量的使用權財產化，但美國在立法中特別強調了排放許可的非財產權性質。1990年《清潔大氣法》修正案明確規定：“本法所規定的一個許可(allowance)代表一種排放SO2的有限授權，它不構成財產權，本法的其他規定不能視為對美國政府終止和限制這種授權的權力進行限制……”。碳交易領域的法規如出一轍，如RGGI規定，“一個CO2許可代表主管機構向企業發放的可以排放一噸二氧化碳的授權….. CO2許可不構成財產權”；而加州溫室氣體交易計劃規定，“主管部門發放的一個排放許可代表排放一噸二氧化碳當量溫室氣體的有限授權…. 排放許可不構成財產或財產權”。 

歐盟對此持有同樣理念。其《溫室氣體排放許可交易指令》規定，企業必須申請獲得溫室氣體排放許可證（permit），方能進行生產和相關排放活動，企業獲得具體數量的排放許可（EU Allowance，EUA）可以進行交易。對于EUA的法律性質，指令起草過程中曾定義為“行政授權（administrative authorization）”，但考慮到歐盟立法的從屬性原則，最終未被采納，而交由各成員國自行認定。

此后由于現貨市場不斷出現問題，歐盟為加強對碳排放交易活動的監管，于2014年通過了《金融工具指令》和《金融工具條例》等，正式將EUA界定為金融工具，從而EUA現貨及金融衍生品均被納入了金融監管體系。

在此基礎上，EAU正式成為了在金融市場中可交易的金融資產 。

不過目前，不管是各國在EAU的法律性質上還是對于碳單位的認識仍有不同看法。例如新西蘭在《應對氣候變化修訂法案2009（修訂的排放交易）》和修訂的《個人財產安全法1999》將碳排放單位（New Zealand units）納入個人財產范圍，并歸為投資證券型資產。澳大利亞碳定價政策相關法律規定，政府分配的碳單位（carbon units）屬于個人私有財產，政府影響碳單位價值時須對其持有者進行補償。韓國雖然沒有在碳交易法案中明確排放配額的性質，但在其公司稅法的實施指令中將其列為資產。 

在既有碳交易所、上位法更新的背景下，我國碳交易機制逐步完善，目前來看我國交易仍然以碳配額為主要方向，其將成為標準化產品，從而產生競價撮合的交易方式。

隨著我國金融市場產品的豐富化，難度也逐漸遞增。目前國內碳交易市場與世界接軌，在美國退出巴黎協定試圖“引發”變革之后，我國仍然堅守巴黎協定，并在此基礎上加快碳交易的制度建設，以強大自身的方式抵御美國自身政治危機以及激進的交易手段。通過交易所的設立，將進一步聯合發展中國家促進跨境交易，共同抵抗某些發達國家自身壁壘產生的損害，并在此基礎上謀求更高層次發展。

【1】《碳排放權交易管理辦法（試行）》

【2】《國家發展改革委辦公廳關于開展碳排放權交易試點工作的通知》，發改辦氣候[2011]2601號

【3】中國碳排放權交易試點比較研究報告

【4】IIGF觀點 | 《全國碳排放權交易管理辦法（試行）》（征求意見稿）解析及政策建議

【5】美國酸雨計劃的法經濟學分析

【6】美國排放交易實踐，氣候戰略研究，鄭爽、劉海燕

董毅智，投資金融(PE/VC)律師，風險控制專家。中國電子商務研究中心特約研究員、浦東國際金融學會會員、法律自媒體人。