由于我國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)時(shí)間只有一年多，目前納入全國(guó)碳排放權(quán)交易的行業(yè)只有電力行業(yè)，因此，有關(guān)碳排放權(quán)交易行政法規(guī)的制定還亟待完善。處罰規(guī)則是控排企業(yè)履約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的基礎(chǔ)，同時(shí)也是保障整個(gè)碳市場(chǎng)秩序和效率的法定標(biāo)準(zhǔn)。因此，基于現(xiàn)階段我國(guó)《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》在罰則條文方面的癥結(jié)，提出處罰規(guī)則制定的補(bǔ)強(qiáng)建議，進(jìn)而試圖找出規(guī)制我國(guó)控排企業(yè)履約風(fēng)險(xiǎn)的基本路徑。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防：保證履約效果下的規(guī)制成本漸增

我國(guó)碳市場(chǎng)現(xiàn)在只納入了電力行業(yè)，生態(tài)環(huán)境部對(duì)碳市場(chǎng)的發(fā)展所持理念是“成熟一個(gè)行業(yè)，增加一個(gè)行業(yè)”，也就是說(shuō)，在未來(lái)的碳市場(chǎng)擴(kuò)大過(guò)程中，會(huì)逐漸擴(kuò)增行業(yè)的涵蓋范圍，而行政法規(guī)的制定是對(duì)未來(lái)的碳市場(chǎng)秩序進(jìn)行維護(hù)[21]。所以，如果要保證行業(yè)、企業(yè)增多以后的履約率，那么就要提升規(guī)制成本。同時(shí)，從對(duì)規(guī)制成本與控排企業(yè)履約風(fēng)險(xiǎn)的理論證成中可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)對(duì)控排企業(yè)履約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防水平是有效時(shí)，增加的規(guī)制成本等于減少的預(yù)期損害成本。為減少控排企業(yè)不履約行為的發(fā)生，在規(guī)制成本的漸增過(guò)程中主要應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著手：

首先，在碳排放權(quán)交易中針對(duì)控排企業(yè)政府規(guī)制成本的提升。這表現(xiàn)在，碳排放權(quán)交易的控排主體在交易的過(guò)程中如果所在地相同，則政府對(duì)控排主體的履約行為、交易行為會(huì)盡到應(yīng)有的管控義務(wù)。但是，統(tǒng)一碳市場(chǎng)以后，控排企業(yè)在碳配額的買(mǎi)賣(mài)中會(huì)出現(xiàn)跨區(qū)域的情況，政府出于對(duì)本行政區(qū)內(nèi)碳配額數(shù)量下降的考量，則會(huì)通過(guò)行政干預(yù)手段來(lái)使本地碳配額出售外省市的情況進(jìn)行規(guī)制[22]。這就需要制定跨區(qū)域碳配額流通協(xié)調(diào)法律機(jī)制，穩(wěn)定全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的運(yùn)行秩序，以此保障控排主體在履約、交易和碳配額核查等行為的公正、平等的法律關(guān)系。其次，設(shè)立碳排放權(quán)交易監(jiān)管委員會(huì)對(duì)控排企業(yè)的違法行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。由于目前的監(jiān)管體制改革原因，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的相關(guān)職能由以前的發(fā)展改革委轉(zhuǎn)向了生態(tài)環(huán)境部，針對(duì)控排企業(yè)的履約、核查、交易等行為尚缺乏統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，對(duì)控排主體行為的監(jiān)管較為分散。我國(guó)可以設(shè)立碳排放權(quán)交易監(jiān)管委員會(huì)，針對(duì)控排主體在碳市場(chǎng)中的法律行為進(jìn)行監(jiān)督管理，也可以協(xié)調(diào)其他職能部門(mén)對(duì)碳市場(chǎng)中控排企業(yè)的總量控制目標(biāo)各司其職[23]。最后，提升針對(duì)控排企業(yè)履約行為的執(zhí)法、司法成本。可以通過(guò)試點(diǎn)先行的方式，建立控排企業(yè)履約效果與建立執(zhí)法、司法協(xié)同機(jī)制試點(diǎn)。由于提高執(zhí)法和司法成本的目的是保證控排企業(yè)的履約效果，因此通過(guò)試點(diǎn)先行的方式可以檢視兩者是否能達(dá)到最佳效果。碳市場(chǎng)的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)和司法協(xié)同可以通過(guò)各省市的履約信息公開(kāi)、碳市場(chǎng)司法數(shù)據(jù)共享等機(jī)制，接受公眾監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)公眾參與[24]。同時(shí)，避免了諸如“嘉峪關(guān)君恒時(shí)代電子商務(wù)有限責(zé)任公司、眾創(chuàng)聚財(cái)?shù)V產(chǎn)品銷(xiāo)售有限公司”等無(wú)資質(zhì)從事碳交易的案件④發(fā)生。

綜上，為能夠在統(tǒng)一全國(guó)碳市場(chǎng)后規(guī)制行業(yè)逐漸增加的情況下，使得未來(lái)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》在規(guī)制效果和規(guī)制成本中達(dá)到均衡狀態(tài)，在保證履約效果下漸增規(guī)制成本，起到履約風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的作用。

（二）處罰法定：控排企業(yè)接受處罰的倍率裁量有法可依

為了約束對(duì)控排企業(yè)處罰的自由裁量權(quán)，防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)控排企業(yè)處罰過(guò)于主觀。應(yīng)當(dāng)使控排企業(yè)接受處罰的倍率裁量有法可依。也即制定碳排放權(quán)交易倍率式處罰的司法適用規(guī)則。征求意見(jiàn)稿的懲罰倍率跨度更大，同時(shí)在懲罰倍率的單位罰基選擇上，相比送審稿所采用的上一年度的碳配額市場(chǎng)價(jià)格，征求意見(jiàn)稿選擇了本年度碳配額市場(chǎng)價(jià)格，單位罰基和倍率具有同等重要的作用[25]。對(duì)控排企業(yè)行政處罰的罰基設(shè)置和倍率選擇很容易成為行政法規(guī)制定的盲區(qū)，直接導(dǎo)致了司法適用出現(xiàn)制度困境。應(yīng)當(dāng)對(duì)“從輕到從重”處罰的跨度予以明確。也就是說(shuō)，在對(duì)控排企業(yè)不履約情況進(jìn)行處罰時(shí)，執(zhí)法、司法機(jī)構(gòu)能夠精準(zhǔn)的判斷處罰適用多少倍率，并能夠按照標(biāo)準(zhǔn)予以合理、合法的解釋。根據(jù)處罰法定原則，使罰款數(shù)額能夠達(dá)到有法可依、有據(jù)可循的狀態(tài)[26]。

從對(duì)控排企業(yè)違約成本下倍率式處罰梯度的司法裁量理論證成中可以得出，懲罰倍率應(yīng)當(dāng)大于控排企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)除去減排成本、交易成本以后的差值，與碳配額市場(chǎng)價(jià)格的比值。也就是說(shuō)，處罰的倍率應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下幾個(gè)因素來(lái)確定：首先，不履約的控排企業(yè)超額排放所獲生產(chǎn)凈利潤(rùn)。根據(jù)不履約控排企業(yè)的當(dāng)年度生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)總利潤(rùn)與減排設(shè)備運(yùn)行情況、運(yùn)行成本等，考量控排企業(yè)違約排放所獲得的凈利潤(rùn)，以此來(lái)作為確定處罰倍數(shù)的一部分。如果其凈利潤(rùn)高，則處罰倍數(shù)的設(shè)定相應(yīng)增高，反之亦然。針對(duì)高碳排放企業(yè)來(lái)說(shuō)，其寧可選擇繳納處罰金也不愿履約，是因?yàn)檫`法成本過(guò)低的原因。那么，在處罰倍率中就應(yīng)當(dāng)選擇處以倍率上限，也即5倍懲罰的倍率。其次，考慮控排企業(yè)參與碳排放權(quán)交易的情況，也就是控排企業(yè)在碳市場(chǎng)交易中的活躍度以及交易成本。如果控排企業(yè)本身未能足額履約，同時(shí)在本年度內(nèi)的市場(chǎng)交易活躍度又較差，不論是消極履約還是為避免交易成本等行為，均為控排企業(yè)的不作為責(zé)任[27]。因此，針對(duì)碳市場(chǎng)交易活躍度較差，交易成本較低的企業(yè)應(yīng)當(dāng)選擇較高的倍率予以處罰。最后，罰基的確定應(yīng)當(dāng)考慮本年度和上一年度的碳配額市場(chǎng)價(jià)格，擇高者處罰。同時(shí)，還要考慮違法的控排企業(yè)過(guò)往碳排放量。由于要對(duì)控排企業(yè)起到威懾作用，因此在罰基的選擇上，應(yīng)當(dāng)以較高的碳配額市場(chǎng)價(jià)格作為基準(zhǔn)。如果過(guò)往表現(xiàn)良好的控排企業(yè)可以酌情減少處罰倍率，裁量尺度以0.5倍作為梯度遞減，而對(duì)于過(guò)往排放量較高的企業(yè)則也同樣以其遞增[28]。

綜上，在不履約控排企業(yè)倍率式處罰梯度的自由裁量中，將控排企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)凈利潤(rùn)、碳配額的市場(chǎng)價(jià)格以及過(guò)往排放量作為主要的裁量標(biāo)準(zhǔn)。處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的確定不僅可以為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)提供較為準(zhǔn)確、便捷的方式確定罰款數(shù)額，而且控排企業(yè)也可以預(yù)見(jiàn)不履約行為所應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)的責(zé)任大小。

（三）獎(jiǎng)罰分明：激勵(lì)政策與加罰措施的相互配合

輔助懲罰措施的選擇可以從激勵(lì)和加罰兩個(gè)方面進(jìn)行明確。一方面，可以通過(guò)制定《〈 碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例 〉處罰實(shí)施細(xì)則》的方式，將激勵(lì)政策納入其中。行政處罰威懾的有效性可以通過(guò)激勵(lì)政策反向?qū)崿F(xiàn)。在信用懲戒的基礎(chǔ)上，引入對(duì)表現(xiàn)優(yōu)秀的控排企業(yè)予以獎(jiǎng)勵(lì)，例如通過(guò)資金補(bǔ)貼項(xiàng)目、上市融資的優(yōu)先權(quán)分配等方式激勵(lì)控排企業(yè)提升履約目標(biāo)。在資本市場(chǎng)的資質(zhì)審查中可以將企業(yè)的碳排放量作為一項(xiàng)重要指標(biāo)，作為企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的一個(gè)重要內(nèi)容[29]。也使不履約企業(yè)在信用懲戒的同時(shí)喪失所有獎(jiǎng)勵(lì)資格等，更好的使“成績(jī)差”的控排企業(yè)能夠減少消極履約的觀念。激勵(lì)政策與處罰規(guī)則的相互配合可以實(shí)現(xiàn)雙向規(guī)制控排企業(yè)履約風(fēng)險(xiǎn)的效果[30]。同時(shí)，也可以為碳市場(chǎng)的所有控排企業(yè)樹(shù)立正面和反面的典型，促使控排企業(yè)能夠合理的安排減排計(jì)劃，防止出現(xiàn)到期未能達(dá)到履約目標(biāo)、不能足額減排的情況發(fā)生。

另一方面，明確加罰的類(lèi)型和規(guī)則。由于現(xiàn)行的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》征求意見(jiàn)稿中刪除了加罰規(guī)則。因此，對(duì)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的措施可以根據(jù)2017年新修訂的《行政處罰法》中第五十一條所規(guī)定的內(nèi)容來(lái)選擇。但是，第五十一條中對(duì)到達(dá)期限截止日期不繳納罰款的情況規(guī)定了三種措施，因此在選擇上，應(yīng)當(dāng)明確以加罰為主。控排企業(yè)未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)繳納罰款的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政處罰法》相關(guān)內(nèi)容按照每天3%的罰款數(shù)額進(jìn)行加罰。這樣一來(lái)，控排企業(yè)可以預(yù)見(jiàn)不繳罰款的違約成本，進(jìn)而對(duì)執(zhí)法效率的提升提供了法律支撐。

此外，還應(yīng)當(dāng)建立我國(guó)《能源法》、《電力法》以及《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》行政處罰的協(xié)同機(jī)制。協(xié)同機(jī)制的建立可以有效的解決雙罰、多罰等情況。同時(shí)也可以使得控排企業(yè)在違法過(guò)程中產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效果，進(jìn)而使其望而生畏，有效銜接我國(guó)有關(guān)能源、環(huán)保等法律制度，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的統(tǒng)一性。