黨的十九大報告指出，“世界正處于大發展大變革大調整時期”，“氣候變化等非傳統安全威脅”是人類面臨的共同挑戰。隨著中國經濟對能源消費的依賴度逐漸減低，能源結構逐步呈現出清潔化、低碳化特征，碳減排的關注重點由能源強度控制逐步轉向結構調整和技術進步，我國碳排放也將步入總量趨于平穩、減排潛力有待進一步挖掘、規制手段亟待創新的減排新階段。

溫室氣體控制的相關概念和要求最初由國際協商機制確定，《京都議定書》以國際公約形式明確了發達國家的法定減排義務，推動全球碳減排開啟了一個良性合作階段，各類行政約束和市場化履約機制不斷建立和完善。在哥本哈根會議后，發達國家對碳減排的訴求重心逐漸由環境保護合作轉向復雜的國際氣候博弈，這對中國氣候治理的政治智慧提出了更高要求。

一是發達國家自身對碳減排的態度由積極斡旋轉向瞻前顧后。歐盟作為全球碳減排早期的主要領導者，對推動《京都議定書》生效起到了關鍵作用，建立了全球最成熟的碳交易市場EU ETS。但在2009年歐債危機后，歐盟逐步由自主行動的領導者轉向積極參與的協調人。美國對碳減排的態度幾經波折，先后拒絕簽訂《京都議定書》和退出《巴黎協定》，因美國政府的態度反復，當年極有代表性的自愿減排碳交易市場——芝加哥氣候交易所（Chicago Climate Exchange， CCX）遭受重大挫折。二是發達國家對發展中國家的要求由“共同但有區別”原則轉向新興經濟體應承擔更多減排義務。《聯合國氣候變化框架公約》確定的“共同但有區別的責任”原則，事實上為發展中國家納入全球碳減排體系，并從中謀求資金和技術支持提供了重要發展機遇。然而，2009年后無論是歐盟的EU ETS第三階段中將CDM（清潔發展機制）項目的支持轉向最不發達國家，還是美國主導的“傘型集團”的消極合作態度，乃至巴黎氣候大會上的“雄心壯志聯盟”，都對中印等有碳減排需求的新興經濟體施加了巨大壓力，美國醞釀的碳關稅更是將碳減排作為推動貿易保護主義和新型綠色貿易壁壘的借口和重要手段。三是中國應對氣候變化從防御式參與者逐漸成長為負責任、有擔當的引領者。哥本哈根會議前，中國更多地依托CDM項目市場參與國際減排行動，維護發展權益。哥本哈根會議及巴黎會議上，中國政府先后作出了2020年、2030年的碳強度減排和總量達峰承諾。黨的十九大報告指出，我國應對氣候變化國際合作的定位是成為“重要參與者、貢獻者、引領者”，這意味著在新時代我國碳減排將積極地貢獻中國方案和展現大國擔當。

為實現“在2030年左右碳排放達到峰值，2030年碳強度較2005年下降60%—65%”的巴黎會議相關承諾，近年來我國政府節能減排政策力度空前，能源消費與經濟增長間已呈現弱退耦趨勢，開始進入以“慢變量”影響為主、總量上升趨緩的達峰拐點前期的新階段。

一是全國碳排放區域總量分異明顯，結構基本趨同。受制于我國能源資源稟賦特征制約，以及廉價能源支撐經濟增長模式的路徑鎖定效應，煤炭及其加工品排放量占到總能耗碳排放的80.4%，油品能源次之，約占15.5%，全國七大地理分區排放結構均呈現燃煤貢獻為主的特征，僅華南、西南地區油氣燃用排放比例相對較高。目前，華北和華東地區能耗碳排放總量達到全國的半數，且華北地區燃煤排放比例高于全國平均水平，這也是造成區域灰霾現象的成因之一。二是碳排放部門貢獻集中，生活減排為主的時期尚未到來。從產業部門上看，工業部門碳排放占比超過80%，其次為交通運輸、倉儲和郵政業，相對消費排放而言，未來較長時期內，工業和生產性服務業依然是碳減排的重點對象。三是遠景碳排放重心將由能源燃用排放轉向工業過程排放。隨著供電供熱效率和清潔能源使用比例的提升，能源加工轉換碳排放可能率先（提前5年左右）達峰進入下行區間，終端能耗碳排放在2030年左右達峰預期可期，而工業過程碳排放，特別是水泥、鋼鐵等采掘、金屬工業排放占比將逐步加大，其減排主要依賴于生產技術的升級換代。

新的碳減排階段下，實現我國減排目標的關鍵因素已由效率提升逐漸走向結構升級，過去幾十年來主要依靠部門節能改造挖掘的減排潛力空間不斷收窄，產業結構及其所錨定的能源消費結構優化和工藝技術改進，將是未來中國碳減排的主要抓手。

一是從優化消費結構入手，促進產業結構低碳化。從最終需求結構上看，我國用于資本形成和出口的最終產品碳強度遠高于消費品。近幾年來，為化解次貸危機沖擊和產能過剩矛盾，我國資本形成數量接近谷值，未來碳減排可通過調整最終需求內部結構引導產業結構優化，促進新一輪投資低碳化，提高消費對經濟的帶動作用，并有針對性地調節高碳密度產品進出口貿易。二是積極實施清潔能源戰略促進能源消費結構低碳化。一方面，從燃料利用角度，我國供熱和火電能源轉換平均效率僅分別約為70%和40%，作為碳排放的主要來源仍待進一步提升能源利用效率。另一方面，風機和光伏技術基本實現自主產權，常規技術水平已處于領先位置，而推動非化石能源建設和棄風棄光棄水現象同時并存，需要從頂層設計上優化能源生產布局，加強需求側管理，優化新能源跨區跨省調度機制，解決存量、消納增量。三是推動部門協同減排促進生產過程低碳化。由于各產業部門間因中間產品關聯而共同承擔產業鏈上下游的碳排放責任，在能源供應、原材料生產、初級產品加工與其他下游部門間，對碳排放關聯較高的部門應通過能源梯級利用、物料循環使用、生產工藝改進設計建立聯合減排組團。

碳減排提供公共物品、不具有直觀的短期收益的特點，使碳減排始終面臨“市場失靈”和“政府失靈”問題。按照“使市場在資源配置中起決定性作用”的要求，新階段下我國碳減排勢必要探索建立完善長效的市場規制和社會參與體系。

一是逐步整合涉碳減排的各類交易市場。“十二五”期間，我國重點推動了碳排放權和節能量交易試點。目前，我國碳交易市場在2017年12月基本完成試點任務，開始從發電行業啟動全國統一碳市場建設，節能量交易被用能權交易試點取代，并于2018年2月正式啟動試點項目，由于碳交易和用能權交易對象的重合性，未來應從指標獨立核算、平臺通用、指標互認抵扣方面推動建立碳交易為主、用能權為輔的雙市場銜接機制。二是分階段啟動碳交易和碳稅，形成完善的碳定價體系。相比碳交易市場經多年試點后基本成熟，碳排放尚未納入環保稅應稅污染物，碳稅在當前減稅降費大背景下較難在近期出臺。因此，一方面，要重點完善動態配額、數據采集審計和跨期交易制度，加快推動發電、鋼鐵、建材等八大主要能耗行業統一碳市場的建設。另一方面，由于邊際減排成本的抬升，價格政策的減排效率將逐步優于數量政策，遠期可通過在消費側征收碳稅而形成碳交易、碳稅一體兼容的碳定價制度。三是發展自愿式減排，推動全社會力量參與。歸功于多年的環保宣教投入，現階段不少公眾已具備支持或理解環境公益活動的非經濟動因，可廣泛發動企業、社區、個人自愿參與碳減排計劃，發展碳中和企業、社區，探索個人碳信用和個人平衡碳交易。

（作者單位：湖南省社會科學院經濟研究所）