以法律形式來應(yīng)對氣候變化是當(dāng)今世界的普遍做法，如英國、德國、歐盟、美國、韓國、日本、南非、印度、巴西、菲律賓等皆是如此。中國同樣十分重視氣候變化領(lǐng)域的立法。2009年8月，全國人大常委會第10次會議通過《關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議》，提出把氣候變化的相關(guān)立法納入到立法工作議程。隨后，國家發(fā)改委作為氣候變化的主管部門將《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法》的起草工作列入《國家發(fā)展與改革委員會2011-2015年立法規(guī)劃》之中。不僅如此，中國政府還積極參與國際氣候治理談判，[9]并為巴黎氣候協(xié)定的簽字發(fā)揮了重要的、建設(shè)性的作用。[10]與此同時地，中國還在國內(nèi)七省市開展了以地方立法或部門規(guī)章為基礎(chǔ)的碳排放交易試點，[11]并于2017年12月宣布開展全國碳交易市場的建設(shè)。[12]在氣候變化立法方面，除了正在進行的《中華人民共和國應(yīng)對氣候變化法》的起草工作之外，國家發(fā)改委已于2016年向國務(wù)院提交了《碳排放權(quán)交易管理條例（草案）》。從目前《應(yīng)對氣候變化法》草案的條文來看，減緩在氣候變化應(yīng)對方面占據(jù)更加重要的地位，盡管草案堅持減緩與適應(yīng)并重的原則。本文認(rèn)為，基于中國的國情，在立法上理應(yīng)更加突出適應(yīng)在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的重要地位和作用，并應(yīng)在《應(yīng)對氣候變化法》中明確我國適應(yīng)氣候變化的指導(dǎo)思想、立法宗旨和目標(biāo)。 

1. 正確認(rèn)識適應(yīng)氣候變化所面臨的基本國情

我國適應(yīng)氣候變化，不同于發(fā)達(dá)國家和其他發(fā)展中國家，是在特定的國情和特有的發(fā)展背景下進行的。包括：（1）中國復(fù)雜的氣候條件和脆弱的生態(tài)環(huán)境決定了中國氣候適應(yīng)問題之嚴(yán)峻性；（2）適應(yīng)性活動是在相對缺乏資金和技術(shù)的基礎(chǔ)上發(fā)展的，我國眾多的人口和較低的經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了中國氣候變化適應(yīng)性活動必須兼顧發(fā)展的任務(wù)；（3）我國正處于工業(yè)化和城市化發(fā)展的進程中，中國所處的發(fā)展階段和當(dāng)前能源結(jié)構(gòu)決定了我國控制溫室氣體排放面臨與經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級更新等巨大的沖突與矛盾，也孕育著走出能源困境、發(fā)展的轉(zhuǎn)機與機遇；（4）中國國家氣候變化制度既要考慮減緩與適應(yīng)這雙重目標(biāo)，又要兼顧經(jīng)濟發(fā)展和社會福利增長之迫切需要。正如有的專家所指出的那樣，“減緩全球氣候變化是長期、艱巨的挑戰(zhàn)，而適應(yīng)氣候變化是更為現(xiàn)實、緊迫的任務(wù)”。[13]

正確認(rèn)識我國適應(yīng)氣候變化所面臨的基本國情和目標(biāo)約束，有助于我們理性面對氣候變化給我們帶來的挑戰(zhàn)和機遇，認(rèn)識適應(yīng)氣候變化問題的本質(zhì)，找準(zhǔn)適應(yīng)氣候變化問題的切入點和著力點。

2. 確立我國氣候變化適應(yīng)性立法應(yīng)秉持的指導(dǎo)思想

（1）將適應(yīng)戰(zhàn)略與環(huán)境保護戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來

適應(yīng)氣候變化與環(huán)境保護之間，既有一致的領(lǐng)域，又存在矛盾的方面。氣候變化與大氣污染在形成原因上關(guān)系密切，減少溫室氣體排放對大氣污染控制具有顯著的協(xié)同效應(yīng)。跨區(qū)域大氣污染的有效治理也直接有利于我國各地方政府在應(yīng)對氣候變化問題上的長效合作。[14]為了避免氣候變化給我國生態(tài)環(huán)境造成不良影響，必須把適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略和環(huán)境保護戰(zhàn)略緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。途徑包括：一是通過在水資源、農(nóng)業(yè)、森林、草原、海岸帶等領(lǐng)域采取積極的適應(yīng)氣候變化的措施，使氣候變化對生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響降到最低限度；二是將適應(yīng)氣候變化與環(huán)境保護緊密結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮氣候變化的影響，盡量控制對生態(tài)環(huán)境造成破壞的適應(yīng)措施，更多地采取有利于生態(tài)恢復(fù)與重建的措施，在適應(yīng)氣候變化的過程中，堅持風(fēng)險預(yù)防原則和環(huán)境影響評價制度，將環(huán)境風(fēng)險降低到最小。

（2）重視規(guī)劃和適應(yīng)性政策制定的系統(tǒng)性、前瞻性

從生態(tài)文明建設(shè)的視角認(rèn)識適應(yīng)性問題的重要性，綜合評估氣候風(fēng)險和適應(yīng)環(huán)境的脆弱性，積極主動適應(yīng)；以氣候風(fēng)險和自然響應(yīng)機制研究成果為依托，科學(xué)適應(yīng)；重視適應(yīng)規(guī)劃的指導(dǎo)作用，積極利用現(xiàn)有平臺，加強風(fēng)險評估的科學(xué)性和權(quán)威性，增強風(fēng)險評估和脆弱性分析在適應(yīng)戰(zhàn)略制定中的支撐作用。

根據(jù)當(dāng)前研究成果，適應(yīng)性規(guī)劃應(yīng)遵循的科學(xué)程序包括：A.界定氣候變化風(fēng)險；B.評估生態(tài)系統(tǒng)脆弱性；C.未來社會經(jīng)濟情景預(yù)估；D.評估社會經(jīng)濟系統(tǒng)脆弱性（風(fēng)險影響評估）；E.適應(yīng)政策選擇；F.適應(yīng)成本效益分析；G.適應(yīng)戰(zhàn)略/規(guī)劃的制定。

（3）重視氣候變化適應(yīng)性技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)在政策制定中的基礎(chǔ)作用

遵循科學(xué)嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范，進行氣候變化風(fēng)險的評估，區(qū)域適應(yīng)性目標(biāo)的整合，脆弱性和不確定性邊界的界定，潛在適應(yīng)政策措施的識別，適應(yīng)性政策措施實施的監(jiān)測與評估，適應(yīng)政策和措施的優(yōu)化及示范等流程。

（4）建立跨部門跨地區(qū)協(xié)作機制

應(yīng)對氣候變化涉及多部門工作，政府權(quán)威的協(xié)調(diào)者角色在涉及多方共同參與的長期項目中起到了至關(guān)重要的作用。多部門協(xié)作包括政府各部門之間的協(xié)作，例如，生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運輸、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、林業(yè)、氣象和海洋等行政主管部門，也包括政府行政主管部門與利益相關(guān)者之間的協(xié)作，如公眾、科學(xué)家、企業(yè)、社會組織、媒體等。在跨部門協(xié)作方面，墨西哥的氣候變化部際委員會（CICC）機制具有重要參考價值。在跨地區(qū)協(xié)作方面，我國在大氣污染防治領(lǐng)域的區(qū)域聯(lián)合協(xié)調(diào)機制可供借鑒。

（5）制定氣候變化國家戰(zhàn)略規(guī)劃時應(yīng)將災(zāi)害風(fēng)險管理納入其中

氣候變化國家戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)對氣候風(fēng)險也就是氣候變化可能帶來的災(zāi)害風(fēng)險進行詳細(xì)分類，同時對不同級別、不同類型的氣候風(fēng)險所涉及到的部門也應(yīng)進行系統(tǒng)分析，探索多種形式的應(yīng)對氣候變化和減少災(zāi)害風(fēng)險的資金支持,進一步提高應(yīng)對極端氣象災(zāi)害的綜合監(jiān)測預(yù)警能力、抵御能力、減災(zāi)能力，[15]增強氣候變化適應(yīng)能力。

（6）建立應(yīng)對氣候變化和減輕災(zāi)害風(fēng)險的信息共享機制

應(yīng)當(dāng)建立應(yīng)對氣候變化和減輕災(zāi)害風(fēng)險的信息共享機制，墨西哥的經(jīng)驗值得參考。根據(jù)墨西哥2012年的《氣候變化基本法》，墨西哥成立了國家生態(tài)與氣候變化組織（INECC），其職責(zé)包括開展氣候變化的學(xué)術(shù)培訓(xùn)，評估委員會（EC）有公開氣候變化政策評估結(jié)果和建議的義務(wù)，同時搭建風(fēng)險地圖冊和氣候變化信息系統(tǒng)作為信息交流平臺。

3. 確立我國氣候變化適應(yīng)性立法的宗旨和目標(biāo)

（1）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展模式，選擇綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展。轉(zhuǎn)變我國高污染、高能耗、高投入的現(xiàn)行工業(yè)化模式，促進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，倡導(dǎo)綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展，這將是中國氣候變化立法需要構(gòu)建的制度重點和目標(biāo)。應(yīng)對氣候變化問題與經(jīng)濟社會發(fā)展問題的解決可能相互對立,但對于中國而言,已沒有兩者擇其一的回旋余地。中國薄弱的生態(tài)底線決定了尚處于工業(yè)化進程中的中國只有選擇進行經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，[16]摒棄化石能源依賴型的工業(yè)化模式，發(fā)展綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟，才能同時到達(dá)工業(yè)化和生態(tài)文明的雙重彼岸。

（2）確立減緩與適應(yīng)在應(yīng)對氣候變化立法中的中心地位，并突出適應(yīng)性法律制度的優(yōu)先性。控制溫室氣體是減緩的基本路徑，減少人為溫室氣體的排放、保全和強化“匯”的吸收都有利于控制大氣中溫室氣體的濃度。同時，減少人為溫室氣體排放實際上就是要求抑制或者放棄舊有的工業(yè)化模式,尤其是作為其基礎(chǔ)的能源結(jié)構(gòu)。保全和強化“匯”的吸收實際上就是保全和強化自然生態(tài)，尤其是自然生態(tài)的凈化和循環(huán)功能。突出適應(yīng)性制度的優(yōu)先性，有助于變被動適應(yīng)到主動適應(yīng)和規(guī)劃適應(yīng)，將減緩政策融入到增強適應(yīng)能力建設(shè)之中，以發(fā)揮更大的制度效益。

（3）將減緩和適應(yīng)統(tǒng)一在自然生態(tài)建設(shè)與保育的過程中。減緩具有修正傳統(tǒng)發(fā)展方式的作用，同時增強適應(yīng)氣候變化的能力；一定程度上，適應(yīng)是減緩的目的，也是發(fā)展的基石。因此，減緩和適應(yīng)不是非此即彼、互相排斥的關(guān)系，二者在一定范圍內(nèi)能夠發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，即提高對氣候變化的適應(yīng)能力可以減少溫室氣體排放的壓力；反之，有效減少溫室氣體的排放可以降低未來氣候變化的速度和幅度，從而減輕適應(yīng)氣候變化的壓力。盡管如此，以減緩為導(dǎo)向的政策法律體系必然導(dǎo)致適應(yīng)能力的降低，由于二者本質(zhì)上的不同。[17]減緩和適應(yīng)的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下方面：減緩的規(guī)劃、措施可以在國際和國內(nèi)層面上達(dá)成統(tǒng)一，而適應(yīng)具有很強的地域性，其戰(zhàn)略或措施需要從地區(qū)、社區(qū)、個人層面進行考量和設(shè)計。[18]受制于經(jīng)濟社會條件,適應(yīng)性立法須為經(jīng)濟社會條件的適應(yīng)性改善設(shè)定規(guī)則并提供便利。由于受制于氣候等自然條件，適應(yīng)性立法須研究并合理遵循適應(yīng)之自然作用規(guī)律，反思并重塑人在健康自然生態(tài)中得以適應(yīng)的基本秩序，以此指導(dǎo)人的行為與人際法則，包括經(jīng)濟社會條件的發(fā)展規(guī)則。[19]

（4）為增強適應(yīng)能力提供制度保障。適應(yīng)性立法確立的行為規(guī)范，應(yīng)成為規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展方向的行為準(zhǔn)則，應(yīng)是調(diào)動社會資源進行自然生態(tài)修復(fù)和養(yǎng)護的社會規(guī)范，目的在于保全和強化自然生態(tài)對人類社會生活的健康發(fā)展的保障作用，是自然生態(tài)功能恢復(fù)與進化與人類社會生活模式相協(xié)調(diào)的過程。