中國的改革開放，開啟了全球最大規模的城市化進程。截至2017年年末，中國城鎮人口已經占總人口的58.52%。如何讓城市在經濟發展、溫室氣體減排、應對氣候變化、提升空氣質量和居民生活質量之間形成良性互動，是城市面臨的關鍵挑戰。

然而，中國幅員遼闊，東中西部發展進程、資源稟賦各不相同，達到城市低碳發展目標、環境管理目標有著不同的路徑，也面臨各自獨特的問題。澎湃新聞聯合能源基金會選取北京、上海、海南、廣東深圳、江蘇徐州、云南昆明呈貢，從不同側面剖析，希望能呈現、探索中國的城市低碳轉型之路。本篇為該系列的第三篇。

自2017年底以來，地處江蘇北部的老工業城市徐州就受到全國媒體、政界和學界熱議。徐州在“資源型城市低碳轉型”上的獨特經驗和治理模式受到了高度認可，“徐州經驗”也被賦予了全國推廣的價值。帶著對“徐州經驗”的好奇，筆者于2018年11月走進徐州，通過實地走訪企事業單位、收集相關資料的基礎上，對當地若干重點企業的負責人、政府部門官員和大學相關學者進行了半結構式深度訪談，以此探求徐州低碳轉型之路背后的故事。

在普通人的印象中，除了悠久的城建歷史和“淮海戰役”中的戰略地位，徐州這座城市的記憶大多和煤炭資源有關。和不少煤炭型城市一樣，徐州也經歷了“因煤而興，煤盡而衰”的過程。

徐州的產業結構曾經“圍煤而轉”，以高污染、高耗能型重工業產業為基礎（電力、焦化工、鋼鐵、水泥、機械等），以國企主導的“計劃經濟”制度為框架。2000年后，當沿海城市不斷融入全球化，享受國家政策紅利時，徐州卻步履蹣跚，長期存在經濟不振、財政困難、生態環境衰退、轉型瓶頸等“鎖定”問題。

近年來，這種格局出現了轉機。在多級政府的政策扶持下(如淮海經濟區建設、資源枯竭型城市轉型等)，徐州摸索出了不少“解鎖” 地方經濟困境、分享低碳轉型紅利的方式方法。其中不少非常符合有關城市低碳發展的新理念：

(1)對采煤沉降區的生態修復，以及對新能源產業和旅游產業的培育，符合了“生態文明”的發展理念；(2)以發展非物質文化和社區精細治理，來重塑馬莊等工礦區內鄉村發展，契合了“鄉村振興”戰略；(3)扶持以徐州工程機械集團(徐工)和徐州協鑫集團(GCL)為代表的“實體經濟”，推動產業的綠色化，反映了“供給側結構性改革”需求。

被采訪的當地官員和企業家普遍認為：徐州經驗是一種基于地方的社會經濟轉型實踐，也是一種動態的、未完待續的行為過程。那么，當下，徐州經驗產生的內生動力是什么？它的內在邏輯是否真達到了“低碳轉型”的標準？對其他面臨轉型困境的資源枯竭型城市而言又有哪些借鑒意義？這些問題的解答，需要從理解什么是徐州經驗開始。

“徐州經驗”是一種基于地方的轉型治理經驗，它的最初積累源自該市的獨立工礦區——賈汪區的生態修復治理。

賈汪地區煤炭資源豐富且分布廣泛，新中國成立后，賈汪劃歸徐州，成立了賈汪礦務局(后更名為徐州礦務局，為江蘇省屬國企)。在國企“廠辦大集體”和蘇式“地域生產綜合體”的發展思維下，賈汪走上了“工業建市”的道路。由于地理上遠離徐州老城區，賈汪便逐步形成了相對獨立的工礦區。

到了上世紀90年代，隨著煤炭開采技術的進步和煤炭市場的蓬勃發展，賈汪區人口數量和用地需求增加。1993年江蘇省人民政府將原本屬于徐州銅山縣的13個鄉和街道辦事處劃歸賈汪。行政權力的變遷，反映了賈汪煤炭經濟對徐州發展的巨大貢獻，也體現了徐州和江蘇省政府對賈汪的重視。

然而，“有水快流”的煤炭生產方針不可持續。由于長期超強度開采，徐州出現了不少地下采空區。鑒于徐州多石灰巖的地質條件，極易出現采煤區土地塌陷問題。據報道，徐州形成了37.83萬畝的塌陷地，其中賈汪區有13.23萬畝塌陷地，占徐州三分之一。

煤炭資源的過度開采，煤電生產的污染排放，土地塌陷地的不斷形成，讓徐州生態環境遭到嚴重破壞。同時，長期支援“對外輸血”的煤炭經濟，加上“礦大城小”(省屬國企和地方政府的權力分割)的權力結構，使得徐州市級政府缺乏治理地方環境問題的財力和意愿。在傳統工業體系和礦城用地無序混合的大背景下，本地人對城市形象評價負面——“一城煤灰半城土”。表面上，這種負面印象反映了煤炭城市的生態環境問題，但本質上，則凸顯了徐州長期粗放式經濟發展的模式問題。

2001年的7月22日，賈汪發生了重大的“7.22礦難”，造成了92人死亡。在中央問責和地方煤炭枯竭的雙重壓力下，徐州被迫進行治理。自2002年起，徐州陸續關閉了上百座煤礦，隨之出現了大量失業和次生社會問題，同時也留下了更多的城市“傷疤”，如廢棄煤礦、土地塌陷地、破舊工礦區等。

2003年起，徐州經濟出現放緩，與同期高速發展的蘇南城市形成巨大反差。在此背景下，“爭取省內政策、吸引蘇南幫扶”成為當時徐州轉換發展思路的主題。

資源城市轉型專家、中國礦業大學教授常江指出：“2002年徐州就已意識到煤炭為主的經濟結構的弊端了，但那時候還不提‘轉型’，對如何推動轉型更是沒概念，主要是產業不多元，財政也困難，政府的任務重心還是在于如何謀‘發展’。”

2002年，為縮小蘇南和蘇北的經濟差距，江蘇省政府批復了《徐州都市圈規劃(2002-2020)》，次年提出了江蘇省“三大都市圈”概念(南為蘇錫常都市圈，中部為南京都市圈，北部則是徐州都市圈)，將徐州劃歸為三大都市圈核心城市之一。2005年，江蘇省出臺了更為實質的針對蘇北發展的扶持政策，頒布并推行《關于加快南北產業轉移的意見》。該政策分別從專項資金支持，土地供應和使用，基礎設施投資、納稅、勞動力轉移和培訓以及企業的利益分成等多個方面鼓勵蘇南產業向蘇北轉移。

在政策出臺之后3年里，徐州在城市基礎設施建設、農村農業、工業園區建設、以及制造業培育上均得到了長足發展和進步。就在這幾年，隨著產業發展提速和城市人口猛增，城市空間局限和土地需求日益膨脹之間的矛盾不斷凸顯。這促使徐州市政府將目光投向采煤塌陷地。2007年，徐州提出對廢棄采煤塌陷地進行生態再利用，即規劃并建設了我國第一個利用采煤塌陷地改造的城市生態濕地公園——九里湖生態濕地公園。

常江教授認為，這是一個接地氣的政府行為。他說：“城市要發展，就需要更多的土地指標，需要建設用地，所以政府把目光投向了塌陷地——塌陷地治理可否換取一些建設用地指標？通過治理可否把這一地區做成承接產業和集聚人氣的地方？”

事實證明，徐州的初次塌陷地生態修復治理是一次成功的嘗試，它不僅帶來了一個城市濕地公園，也以此換來了更多建設用地指標，及其背后巨大的經濟利益。徐州的這次嘗試為后續的轉型發展提供了有利的思路。

2008年是徐州的轉折之年。那年3月，國務院確定了第一批資源枯竭型城市，釋放了重大政策利好信號。在這一信號下，江蘇省委省政府即刻出臺了《關于加快振興徐州老工業基地的意見》，徐州的轉型拉開序幕。

江蘇師范大學經濟地理學者仇方道教授認為：“2008年國務院的政策，讓徐州突然意識到應該抓住政策紅利，借機推動轉型。”

筆者認為，徐州經驗大體包含四個方面：

這是“徐州經驗”的起源和核心特色。當2008年江蘇省提出振興徐州老工業基地后，已經在九里湖濕地公園建設過程中獲得塌陷地生態修復經驗的徐州決定再次由此入手，在賈汪的采煤塌陷地采取相似的做法。

生態修復為賈汪騰出了大量的耕地和建設用地，新增的耕地和林地保障了農業農村的生態和經濟發展，新增建設用地則推動了賈汪城市化和房地產業發展，進而極大彌補了政府的財政困難。此外，通過挖湖造景，潘安湖濕地公園建設和生態旅游的發展得到推動。賈汪逐步摸索出塌陷地修復和生態治理融合之道，也找到了快速城市化和有限土地空間之間、以及經濟發展同生態環境保護之間的平衡之術；2011年，潘安湖的治理成效讓賈汪區被國務院列為第三批資源枯竭型轉型城市。

賈汪的治理經驗很快被運用到整個徐州，在十八大后“兩山”理論和全國倡導綠色發展的大背景下，徐州明確了“以城市環境治理助推綠色發展”的轉型路徑。并在近年將“城市雙修”（生態修復、城市修補）納入官員考核指標體系，以制度化的方式來治理改善城市環境。

這一經驗是關于礦區周邊鄉村的社會治理和文化重塑，通過發展鄉村旅游，有效遏止了“礦竭鄉衰”和次生社會問題，礦區鄉村也找到了新的經濟增長方式。

位于賈汪潘安湖西岸的馬莊村就是典型案例。該村原本是潘安煤礦的重要產區。在上世紀80年代，馬莊村等周邊鄉村正處于熱火朝天的“全民挖煤”時代。那時的鄉村不僅基礎設施破舊，村民大多充當煤企臨時工，因缺乏社會福利和良好待遇，鄉村致富困難。單一的勞動依附和封閉的社會空間，讓馬莊村形成了不良社會風氣，隨著煤炭資源不斷枯竭，鄉村社會矛盾不斷突出。

潘安湖濕地公園的建立，以及政府對旅游業的重點政策支持（2011年徐州市政府頒布了進一步加快發展旅游的意見），為馬莊人提供了新的發展思路，他們開始瞄準生態文化旅游，大力開展以鄉村民俗文化為核心的旅游業。通過開展文化音樂演出、民俗文化再造和農村工藝產品設計，馬莊人推動了鄉村旅游點形成。在“全域旅游”指導下，馬莊村逐步走上了以“美麗鄉村建設、濕地生態保護、文化旅游發展”為核心內容的振興之路。

馬莊村在2016年之后全國“特色小鎮”和“鄉村田園綜合體”建設的政策熱潮中進一步得到了發展。目前，馬莊村正在積極創建“香包小鎮”和“婚禮小鎮”，面向文化旅游的田園綜合體也已經規劃，正在落地中。

這一圍繞工礦區周邊農村社會經濟轉型的治理經驗具有一定的積極意義，馬莊村不僅各項基礎設施煥然一新，而且吸引了不少企業投資，讓村民在文化建設和生態旅游領域找到新的就業機會，徹底告別了“全民挖煤”的時代。

這一經驗是關于以徐州工程機械集團有限公司（簡稱“徐工”）為主的產業升級實踐。與前兩個實踐不一樣的是，這一經驗更注重城市經濟層面的發展問題。

以徐工為代表的裝備制造業是長期驅動徐州經濟發展的引擎之一。早在1949年前，徐州就因其重要的地理區位布局了不少軍工廠。在很長一段時間里，徐州一直是東部重要的機械制造業基地，具有相當完備的現代重工業產業體系。

進入新世紀后，以徐工為代表的裝備制造業急需改革升級。在地方政府(2008年后徐州市大力發展實體經濟和傳統產業升級)和國家政策（2008-2009年“四萬億”計劃投向基礎設施建設）重點支持下，徐工抓住了機遇，注重技術升級和企業國際化實踐，逐步在工程機械設計和制造領域找到了立足之地。

筆者認為，徐工的改革發展推動了徐州市整體裝備制造業的進步，不僅吸引了工程機械領域大量外資企業和研發機構，同時集聚帶動了相關制造企業的發展。2014年，徐州市裝備制造業實現了總產值3200億元，成為中國乃至全球高端裝備制造業的產業中心。

可以說，地方龍頭企業徐工在市場浪潮中的技術創新和體制改革實踐，貢獻了“徐州經驗”，是企業和政府共同應對危機、實現良性互助的融合產物。

實際上，徐州并非一早便領悟到綠色低碳發展的潛在經濟紅利。在十八大后全國范圍內提倡經濟發展方式轉變和生態文明的宏觀政策背景下，以及徐州鼓樓區和賈汪區分別被國家列入《全國老工業基地調整改造規劃(2013-2020)》和《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020)》的政策機遇下，徐州才確定了城市低碳綠色發展戰略，其目的在于以低碳倒逼城市產業結構轉型和發展方式的轉變。

特別是自2016年起，為對接中央的《中國制造2025》戰略，徐州專門制定了《中國制造2025徐州行動綱要》，加速推動實體經濟低碳轉型。這一實踐大致包含了三個主要手段：

（1）產業空間優化。徐州自2013年起就實施了重污染企業“退城入園”政策，對高能耗、高污染且分散布局在主城區的工業類企業，采用強制性手段，限期進行變遷或關停。據官方報道，截止2015年，徐州共完成了58家涉及鋼鐵、水泥、熱電和化工等污染型企業進入城郊各類產業園區。這不僅幫助政府騰出更多土地發展空間，也迫使部分污染型企業退出市場。入園企業因需達到園區統一的環保標準而主動進行整改：通過提升技術水平或兼并重組，形成互補產業鏈。

（2）傳統產業的低碳化改造。徐州傳統優勢產業包括了裝備制造、食品加工、煤電能源、煤鹽化工、冶金工業和建筑建材，這些產業能耗高，上游產業鏈對自然資源依賴大，下游又面臨著產能過剩問題。

針對這一問題，一方面，通過制度建設、技術設備改造和園區目標化管理，徐州大力推行節能降耗和余熱（能）再利用，提升了資源綜合利用水平。政府設定最高能耗標準和企業能耗獎懲機制，重視建立循環經濟產業體系；另一方面，重點對上游產業如煤炭、電力、鋼鐵、焦化建立退出機制。淘汰落后產能的同時，注重提升生產能耗效率，并對下游生產污染物排放進行控制和回收再利用。

（3）積極發展新能源產業。主要以培育發展太陽能光伏產業為核心，通過地方和國家行業補貼、銀行低息貸款、土地優惠、政府服務等多方面多手段，重點支持以中能硅業、協鑫硅材料和強茂集團為主的龍頭企業，以徐州經濟技術開發區為載體發展光伏產業相關的高端制造業。此外，徐州市還在部分基礎較好的地區開展現代農業和生物質能產業相結合的實踐。

以上四條共同造就了“徐州經驗”：這是一種始于工礦區塌陷地的特色生態治理和環境修復、重視礦區農村文化重塑和社會經濟振興、逐步拓展到城市總體環境建設和主導產業（龍頭企業）的城市轉型實踐。

筆者以為，考慮到地質條件、農村文化建設的特定歷史條件，“徐州經驗”對全國其他資源枯竭型城市的借鑒作用，可能更多集中于城市建設和產業轉型的方面。畢竟不論是通過城市（基礎設施和環境生態）建設來改善城市形象和營商環境，還是確立“綠色、低碳、節能”的主導產業，均是全國不少資源型城市進行轉型實踐的“常用手段”。

“徐州經驗”對徐州來說是積極的，也是務實的，是徐州作為老工業城市轉型初期的地方實踐所積累的寶貴經驗，對城市社會經濟均產生了較為正面的影響。

從礦區治理角度來說，徐州經驗的確提供了一種塌陷地治理和城市生態經濟協同發展的有效思路。從經濟角度來說，據徐州官方統計，轉型前即2007年徐州GDP為1679.56億元，轉型后2017年GDP快速增長到了6605.95億元，10年年均增速達11.57%，遠遠高于江蘇和全國均速。其中，旅游業發展顯著，從2007年寥寥無幾的旅游景點和僅僅100多億元的旅游收入，到2017年A級景區70多家（其中4A級景區達19家），旅游收入666多億元，徐州已經成為江蘇乃至華東地區重要旅游城市。據2017年第一財經-新一線城市研究所發布基于大數據的城市排名中，徐州被列為重要的二線城市，并預測其經濟總量將超越山東省會城市濟南，成為重要的經濟增長中心。

盡管如此，但目前為止“徐州經驗”與典型意義上的“城市低碳轉型”經驗也許還有一段距離。城市低碳轉型不僅是關于環境保護和生態友好（徐州所做的城市環境建設和生態修復工作），不局限于發展幾個“看上去低碳”的產業（如生態旅游、光伏等），而更大程度上，是關于社會-經濟綜合轉型——技術、教育、制度、文化、產業上形成的聯動性，且均服務于（并持久保障于）整個城市的低碳產品的生產、消費和流通。

更重要的是，城市低碳轉型的參與者和推動者應該是多方參與的，且有高度共識性的，應包含政府、企業、非政府組織、民眾的合作和共贏。不同主體的低碳行為應該是利他的、且有目標性和價值性。徐州經驗提供了一種資源枯竭型城市轉型發展的模式和方向，重要的是這種經驗是如何逐步形成的，而不是其模式有多“低碳化”。

能源基金會低碳城市項目主任王志高指出：“資源型城市低碳轉型是一個系統性的工程，需要順應城市發展規律，充分挖掘和利用基于地方的獨特資源、環境稟賦和歷史條件，充分考慮土地、人口、經濟、社會諸多方面的影響，做好頂層設計，例如編制符合實際的城市轉型發展中長期規劃，做好城市定位，形成新的發展生態，這包括基于低碳和綠色的目標體系、激勵體系、產業鏈條、金融體系、空間體系、消費體系、人力和教育體系，等等。從這個意義上，徐州的確任重道遠。”

（作者系浙江財經大學城鄉規劃系副教授）