加快建成全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，通過市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)持續(xù)有效的減排效果，既是我國(guó)積極參與全球氣候治理、引領(lǐng)全球生態(tài)文明建設(shè)的國(guó)家戰(zhàn)略，更是貫徹落實(shí)黨中央推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展重大部署的重要政策手段。

但是，當(dāng)前我國(guó)碳交易制度頂層設(shè)計(jì)尚待完善，發(fā)展定位尚待提高，相關(guān)機(jī)理認(rèn)識(shí)尚待深化，很大程度上束縛了碳交易對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的推動(dòng)作用。

為此，我們分析了碳交易制度推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的主要機(jī)理和問題，然后從立法保障、監(jiān)督管理、制度評(píng)估等方面提出了政策建議。

碳交易與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有內(nèi)在一致性。碳交易機(jī)制能夠通過創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)能。具體而言，碳交易能夠倒逼能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快能源清潔化進(jìn)程，推動(dòng)以能源高質(zhì)量發(fā)展支持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；能夠推進(jìn)供給側(cè)改革，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色低碳發(fā)展；能夠推進(jìn)綠色補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與保護(hù)；能夠基于減排成本的差異，促進(jìn)資源在東中西部地區(qū)優(yōu)化配置，推動(dòng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，降低全社會(huì)的減排成本，提高全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)福利。

碳交易具有政策成本較低、實(shí)施較為靈活等優(yōu)勢(shì)，是政府采用市場(chǎng)化機(jī)制推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要政策手段。一方面，碳交易具有經(jīng)濟(jì)、高效的資源配置作用，它通過市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)控排單位碳排放外部成本的內(nèi)部化，倒逼控排單位自主減排，具有天然的低成本優(yōu)勢(shì)；另一方面，碳交易制度允許政府監(jiān)管部門適時(shí)調(diào)整碳配額分配機(jī)制、碳配額清繳機(jī)制、履約懲罰機(jī)制、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制等，政策實(shí)施具有一定的靈活性，這有助于推動(dòng)控排單位采取最優(yōu)的減排措施，實(shí)現(xiàn)預(yù)期的減排成效，也有利于確保碳市場(chǎng)平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展。

碳交易為打好“三大攻堅(jiān)戰(zhàn)”提供了重要力量和途徑，有利于破解經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展難題。首先，碳交易市場(chǎng)為實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供了新的資金來源。隨著我國(guó)財(cái)政補(bǔ)貼政策逐步退出，碳金融產(chǎn)品的出現(xiàn)會(huì)進(jìn)一步豐富金融市場(chǎng)選擇，為控排企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供了新的融資渠道。例如，湖北碳交易試點(diǎn)開展碳金融創(chuàng)新，幫助企業(yè)累計(jì)融資15.4億元。其次，通過合理設(shè)計(jì)碳匯、碳配額交易制度，碳交易有助于實(shí)現(xiàn)福利的再分配與再補(bǔ)償，促使產(chǎn)業(yè)技術(shù)向貧困地區(qū)傾斜與轉(zhuǎn)移，精準(zhǔn)扶持貧困地區(qū)發(fā)展。例如，湖北碳交易試點(diǎn)創(chuàng)新生態(tài)扶貧模式，目前累計(jì)使用了107萬噸貧困地區(qū)產(chǎn)生的核證減排量，為其帶來了1300萬元收益。第三，碳交易有利于促進(jìn)能源清潔化發(fā)展，壯大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)減排控污的內(nèi)生動(dòng)力，為提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、改善霧霾污染、促進(jìn)綠色低碳發(fā)展貢獻(xiàn)重要力量。

第一，我國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化和碳交易方面的立法還比較滯后，導(dǎo)致其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用有限。我國(guó)碳交易試點(diǎn)啟動(dòng)已有8年，而作為上位法的《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》卻仍處于修改審查階段，尚未正式出臺(tái)，導(dǎo)致我國(guó)碳交易市場(chǎng)運(yùn)行一直缺乏國(guó)家層面的法律體系保障。之前國(guó)家部委出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范性行政文件和部門規(guī)章的法律授權(quán)與支撐不足，對(duì)減排措施、懲罰制度等實(shí)施的強(qiáng)制力不夠，各層級(jí)的規(guī)章制度都沒有明確碳交易體系在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中的重要地位，加上目前碳交易試點(diǎn)地區(qū)的市場(chǎng)規(guī)模較小，而全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)程較為緩慢，導(dǎo)致碳交易推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的積極作用發(fā)揮不夠。

第二，我國(guó)對(duì)碳交易的發(fā)展定位不高，導(dǎo)致對(duì)其在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系中的作用考慮不足。目前，政府部門、企業(yè)、社會(huì)公眾對(duì)碳交易的認(rèn)識(shí)基本局限于有限的碳交易試點(diǎn)地區(qū)、試點(diǎn)行業(yè)及納入碳交易的控排單位，對(duì)碳交易的重要作用的理解尚未普及。特別是政策制定者較少?gòu)母邔用妗⒏顚哟我约罢麄€(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局出發(fā)，系統(tǒng)思考碳交易在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展方面的定位及其關(guān)鍵作用，尚未關(guān)注到碳交易制度的重要支撐，尚未在相關(guān)評(píng)價(jià)體系特別是政策體系中考慮碳交易制度，也沒有將其納入績(jī)效評(píng)價(jià)和考核辦法，使得碳交易對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的影響力式微。

第三，我國(guó)對(duì)碳交易的預(yù)見性認(rèn)識(shí)不深，導(dǎo)致其與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的制度耦合不充分。一方面，對(duì)碳交易的模擬分析、敏感性分析不充分。結(jié)合我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，評(píng)估實(shí)施全國(guó)碳市場(chǎng)對(duì)全國(guó)、各地區(qū)、各行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及控排企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益影響的研究不足，對(duì)不同碳交易機(jī)制的敏感性分析不夠。另一方面，尚未從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的全局和高度考慮碳交易頂層設(shè)計(jì)。國(guó)家在出臺(tái)碳交易相關(guān)管理辦法或條例、設(shè)計(jì)碳交易制度過程中，沒有充分考慮經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的理念和目標(biāo)，更沒有圍繞推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，契合性地調(diào)整設(shè)計(jì)碳配額、碳價(jià)格、碳交易模式和行業(yè)覆蓋范圍等相關(guān)制度。

首先建議加快碳交易制度立法步伐，明確碳交易制度在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮的重要作用。建議全國(guó)人大、生態(tài)環(huán)境部等部門加快推動(dòng)《中華人民共和國(guó)氣候變化應(yīng)對(duì)法》《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》出臺(tái)，通過高層級(jí)的立法明確碳交易標(biāo)的法律性質(zhì)及其在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展過程中的重要作用，明晰交易主體的權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，落實(shí)監(jiān)管者的監(jiān)管權(quán)限，授權(quán)對(duì)違法違規(guī)行為采取強(qiáng)有力的處罰措施。

建議加快全國(guó)碳交易市場(chǎng)的建設(shè)速度，及時(shí)跟進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程。建議由國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組開展重點(diǎn)統(tǒng)籌督辦與推進(jìn)工作，明確全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)時(shí)間表，細(xì)化重要推進(jìn)節(jié)點(diǎn)工作任務(wù)與目標(biāo)，確保發(fā)電行業(yè)2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)碳市場(chǎng)正式上市，并有序?qū)⑵渌吆哪堋⒏吲欧判袠I(yè)納入全國(guó)碳交易體系，為我國(guó)實(shí)現(xiàn)2030年前二氧化碳排放達(dá)峰和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展預(yù)留政策實(shí)踐空間。

其次要強(qiáng)化碳交易制度的監(jiān)督管理，推動(dòng)碳交易納入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)體系。一是依托數(shù)據(jù)平臺(tái)強(qiáng)化碳市場(chǎng)監(jiān)督管理，建議國(guó)家生態(tài)環(huán)境部將控排企業(yè)的碳排放、碳配額和碳交易信息納入生態(tài)信息監(jiān)測(cè)平臺(tái)和大數(shù)據(jù)共享體系，保障碳交易制度推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策效果。二是完善經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展評(píng)價(jià)指標(biāo)分解，將碳交易業(yè)績(jī)納入相關(guān)各級(jí)政府部門的責(zé)任考核目標(biāo)。建議國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、能源局、科技部等部委在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展工作指標(biāo)體系分解與責(zé)任部門任務(wù)分工時(shí)，將碳交易的績(jī)效納入考核體系。

最后建議加強(qiáng)碳交易制度研究和評(píng)估，引導(dǎo)碳交易有效推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一是加大碳交易制度的科學(xué)研究投入。建議科技部引導(dǎo)設(shè)立碳交易專項(xiàng)研究資金，各級(jí)自然科學(xué)基金和社會(huì)科學(xué)基金以及相關(guān)社會(huì)力量將碳交易制度作為重點(diǎn)支持領(lǐng)域，組織科學(xué)家和政策研究者積極探索碳交易對(duì)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的影響機(jī)理，為碳交易理論研究和實(shí)踐探索提供智力支撐。二是加強(qiáng)碳交易制度實(shí)施的影響評(píng)估。建議生態(tài)環(huán)境部、科技部等從推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的高度，加大對(duì)碳交易實(shí)施影響評(píng)估的支持力度，不斷完善碳交易管理制度，并做好應(yīng)急預(yù)案。

（張躍軍系湖南大學(xué)教授、湖南大學(xué)資源與環(huán)境管理研究中心負(fù)責(zé)人；王偉系湖南大學(xué)博士生；劉朝系湖南大學(xué)教授）