用能權是指在能源消費總量和強度“雙控”目標及煤炭消費總量控制目標下，用能單位經核定或交易取得、允許其使用的年度綜合能源消費量的權利。2016年7月，國家發改委印發了《用能權有償使用和交易制度試點方案》[1]，明確提出自2017年起，我國將在浙江、福建、河南、四川省開展用能權有償使用和交易試點，并逐步完善方案，2019年試點任務取得階段性成果，形成了可復制可推廣的經驗，將在2020年開展試點效果評估，視情況逐步推廣。本文將對用能權交易試點之一的河南省進行政策進展梳理和市場要點解析，對河南省提出進一步發展用能權交易市場的政策建議。

《用能權有償使用和交易制度試點方案》印發后，河南省積極響應國家規劃，于2016年12月29日印發《河南省“十三五”節能低碳發展規劃》[2]，明確提出將通過建立能耗消費報告、審核和核查制度，建立相關獎懲機制，完善交易爭議解決機制、設立交易調節基金等措施，推進用能權有償使用和交易試點。隨后河南省在2017年1月印發的《河南省“十三五”能源發展規劃》[3]中也提出推動用能方式變革，“開展用能權有償交易，逐步構建統一的交易系統，推動能源要素更高效配置”。2017年4月，《關于組織開展河南省全民節能行動的通知》[4]指出，率先在工作基礎較好、試點積極性高、具有一定代表性的鄭州、平頂山、鶴壁、濟源等省轄市及其轄區內年耗能5000噸標準煤以上的重點用能單位開展用能權有償使用和交易試點工作。

經過一年多的方案設計和制度規劃，河南省人民政府于2018年7月18 日印發《河南省用能權有償使用和交易試點實施方案》[5]，將鄭州市、平頂山市、鶴壁市、濟源市4市有色、化工、鋼鐵、建材等重點行業年耗能5000噸標準煤以上的用能企業納入試點范圍，共涉及52家單位[6]。2020年,根據試點實施效果,逐步將試點范圍擴展到全省年耗能5000噸標準煤以上的用能單位。2019年3月23日，《河南省用能權有償使用和交易管理暫行辦法》印發，規范用能權市場的建設和運行，隨后在2019年5月22日，河南省發改委發布《河南省重點用能單位用能權配額分配方法（試行）》，對年度用能權配額的發放和清繳做出了相應規定。

與碳排放權等其他環境權益交易市場相比，用能權交易涉獵更廣。用能權交易的核心是通過設定能源消費總量控制上限，并通過市場交易手段使能源向更高效利用的領域配置，倒逼用能單位節能改造，轉型升級，促進能源結構優化調整，從而控制能源消耗總量和優化能源使用效率。從河南省發布的各項政策來看，河南省用能權交易試點工作有以下幾個特征。

（一）差異化配額分配制度

河南省用能權配額采取免費和有償相結合的分配辦法，在市場初期以免費分配為主，適時引入有償分配制度，并逐步提高有償分配比例。省發展改革委負責制定全省配額分配方案，以年度綜合能源消費量為確權品種，以噸標準煤為計量單位，煤炭作為主要的確權因素，嚴格控制煤炭消費。

配額分配采取差異化措施：對年度能源消費報告期內穩定運行滿一年及以上的既有產能，綜合根據行業生產流程、能源消費特點和產品類型，采取不同配額分配方法。鋼鐵、化工等生產流程和產品較為復雜的行業，采用歷史總量法；建材、有色等生產流程和產品較為單一的行業，采用產量基準線法。對截至履約年度12月31日投產不滿一年的新增產能，則在穩定運行滿1年后，綜合考慮固定資產投資項目節能審查意見和年度產品產量核定其初始用能權配額。

（二）強制與自愿參與結合，市場初期以履約為主

河南省用能權交易主體為重點用能單位以及自愿參與履約單位。重點用能單位是指年綜合能源消耗5000噸標準煤以上且納入省用能權交易試點范圍且參與市場交易活動并完成履約義務的用能單位。該準入門檻略高于目前碳排放權交易試點的準入門檻[7]。另外，河南省用能權交易市場還鼓勵未納入試點范圍的用能單位自愿參與市場交易，增加市場活性，也為用能權交易更大廣度和深度的推廣奠定基礎。

在市場建設初期，用能權交易以企業履約為主，發揮其對河南省能源消費總量控制的作用。試行的配額分配方法中規定，用能權年度配額分兩次發放，于履約年7月31日前發放預發配額總量的60%，次年完成能源消費量數據審核后，根據履約年度實際產量進行核定，多退少補。謹慎的配額分配方式可以避免配額分配過緊打擊企業積極性或過松對市場產生沖擊，但此種措施會造成用能單位謹慎對待手中配額，對配額的持有以履約為主，在交易市場上惜售。

（三）探索用能權補償機制及市場調節機制

暫行辦法中提到探索用能權補償機制，在交易中鼓勵生產和使用可再生能源，可再生能源不計入年度綜合能源消費量，鼓勵通過利用可再生能源、實施節能技術改造項目實現的自愿節能量參與用能權交易。此舉可刺激企業使用可再生能源，一定程度上解決可再生能源的消納問題。

辦法中還提到，省發展改革委將會同有關部門建立市場調節機制，維護用能權交易市場穩定。在配額分配中政府預留一定量的配額（比例未公布）用于新增產能和市場調節。兩個機制的實施仍在探索過程中，細節尚未公布。

（四）公開透明的交易信息公示制度

河南省用能權市場制度設計時注重政府引導和市場交易相結合，遵循公平、公正、公開和誠信原則，全過程實行電子化、信息化管理，強化監督制約。用能權交易機構需建立交易信息公示制度，及時公布成交價格、成交量、成交金額等重要交易信息，定期向省發展改革委報送月度交易數據、季度工作報告和經審計的年度財務報告，保證信息的公開透明。

同時省發改委也建立重點用能單位、第三方審核機構、用能權交易機構等企業及個人的信用檔案，定期公布用能權交易及履約情況，對履約中存在嚴重失信的企業進行公示并推送至河南省信用信息共享平臺，開展聯合懲戒。

（一）學習總結碳排放交易市場先行先進經驗

河南省的用能權交易市場機制設計與我國試點碳市場的現行機制原理上有許多相似之處，都是在總量控制的前提下進行交易履約，并設置了抵消機制來豐富納管企業履約方式及延伸作用范疇，其設定的總量控制目標滿足全省能源消費總量和強度“雙控”目標及煤炭消費總量控制目標的要求，并綜合考慮經濟社會發展、能源消費結構、污染防治攻堅等因素。目前河南省用能權交易市場尚未開市，而試點碳市場自2013年啟動，已運行了一段時間，出現了一些問題也積累了一定經驗。建議河南省在正式開始用能權交易前，先學習總結試點碳市場的先行經驗，包括如何設置總量控制目標、抵消機制的應用條件和限制、市場穩定機制的啟動條件、金融產品的推出等。

（二）加強利益相關方能力建設

用能權交易屬于新興的市場理念，國際國內可參考的成熟經驗較少，這方面的人才也較稀缺。而交易涉及的利益相關方較多，既有政府和相關企業，也有進行審核、核查的第三方機構，任一環節出現紕漏都會影響市場的良性運行。因此河南省可定期對利益相關方進行能力建設，使政府相關人員配備市場運行背景知識和能力，保證制度設計的合理性；履約企業相應人員具備相應操作能力，可保證市場的順利運行；第三方核查機構人員具備核查資質和能力，保證核查的公允和專業性。

（三）對現有制度進行完善

如前文所述，河南省用能權市場還在前期探索中，用能權補償機制和市場調節機制等配套機制的具體細則有待完善。目前試點方案的設計以企業履約為主，利用市場手段達到河南省能源消費控制總量目標。如果要形成真正意義上的用能權交易市場，并保證市場活躍度，還需要放寬市場的準入要求，強化市場交易屬性，吸引更多投資者進入。因此河南省應對現有交易制度進行完善，在市場穩定運行的前提下，找準時機推行抵消機制，對可再生能源進行消納，同時應制定規則，對啟動市場調節機制的要求進行提前設計，確保交易市場公允。

（四）及時總結試點工作，為全國推廣提供地區經驗

試點工作是為用能權市場2020年后在全國范圍內推廣做前期準備。目前四個用能權試點均已展開試點工作，比如同為試點的浙江省在2018年12月宣布分三階段建設本省用能權交易市場。兩試點的市場建設方案不盡相同，為用能權市場全國范圍內推行做不同嘗試。河南省在試點建設中應注意總結工作經驗，定期召開利益相關方聽證會，收集各方對市場運行的意見，對重點難點問題進行針對性解決，并加強與其他試點地區的溝通交流，在完善試點工作的同時也為全國范圍內推廣用能權交易提供經驗。

附注

[1] 資料來源：中華人民共和國國家發展和改革委員會官網， http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201609/t20160921_819068.html

[2] 資料來源：北大法寶網站http://www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx?Gid=4bd4b9d0e59792e407c6da613b20a0cebdfb

[3] 資料來源：河南省人民政府官網，https://www.henan.gov.cn/2017/05-24/270780.html

[4] 資料來源：鄭州市人民政府官網，http://www.zhengzhou.gov.cn/news4/404919.jhtml

[5] 資料來源：河南省人民政府官網，https://www.henan.gov.cn/2018/07-30/666168.html

[6] 數據來源：中華人民共和國中央人民政府，

http://www.gov.cn/xinwen/2018-08/06/content_5312008.htm

[7] 注釋：目前我國碳市場試點地區控排企業納管標準不一，大多數設定在年排放10000噸二氧化碳以上，按照一噸標煤燃燒釋放約2.67噸二氧化碳，5000噸標煤燃燒釋放二氧化碳約為13350噸二氧化碳。

作者：

洪睿晨 中央財經大學綠色金融國際研究院研究員

指導：

崔瑩    中央財經大學綠色金融國際研究院氣候金融研究室及碳金融實驗室負責人