在試點(diǎn)過(guò)程中，也存在以下問(wèn)題。

一是保險(xiǎn)責(zé)任范圍與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度脫節(jié)。主要表現(xiàn)在：承保責(zé)任為人身傷亡或直接財(cái)產(chǎn)損失，不包括生態(tài)環(huán)境損害；承保責(zé)任為場(chǎng)所責(zé)任，僅承保約定區(qū)域內(nèi)的損害，約定區(qū)域外的損害不在承保范圍內(nèi)；未對(duì)延長(zhǎng)報(bào)告期進(jìn)行約定。上述問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致以下后果：責(zé)任范圍不合理直接導(dǎo)致環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付率極低。根據(jù)保監(jiān)會(huì)口徑，環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付率不到10%；企業(yè)投保意愿降低。

二是試點(diǎn)企業(yè)名單制定較為隨意。試點(diǎn)企業(yè)名單的確定缺乏明確依據(jù)，確定投保企業(yè)范圍較為隨意，有些地方直接下發(fā)試點(diǎn)企業(yè)名單，要求企業(yè)投保，有些地方在政府網(wǎng)站上對(duì)試點(diǎn)企業(yè)名單進(jìn)行公示，并設(shè)置了異議期等公開(kāi)程序。

三是確定投保責(zé)任限額的標(biāo)準(zhǔn)差異較大。在上位法缺位的情況下，地方試點(diǎn)的責(zé)任限額一般以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估成為確定企業(yè)投保義務(wù)額度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。各地投保企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)多樣，比如貴州將企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分為5級(jí)，山東分為3級(jí)，深圳分為6級(jí)。由于各地風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)不一，因此各地的責(zé)任限額存在較大差異。

四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目標(biāo)。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不能達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)的情況下，在地方試點(diǎn)中，保險(xiǎn)公司一般依賴風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)手段以及除外責(zé)任進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制。大多數(shù)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)產(chǎn)品設(shè)定了很多除外責(zé)任，比如將企業(yè)排污行為導(dǎo)致的損害、漸進(jìn)性污染導(dǎo)致的損害以及地下儲(chǔ)罐損害等均列入除外責(zé)任。這樣做的后果，除了風(fēng)險(xiǎn)分類(lèi)條款和責(zé)任限額嚴(yán)格限制了企業(yè)索賠金額，直接影響環(huán)責(zé)險(xiǎn)賠付率之外，也讓企業(yè)產(chǎn)生保險(xiǎn)公司收了錢(qián)就走的印象，嚴(yán)重影響企業(yè)投保意愿。

五是保險(xiǎn)行業(yè)與生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)之間存在信息壁壘。信息壁壘問(wèn)題導(dǎo)致以下后果：保險(xiǎn)責(zé)任限額在地方試點(diǎn)存在較大差異性，投保企業(yè)投保是一筆糊涂賬。

通過(guò)對(duì)我國(guó)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的分析，并結(jié)合國(guó)外在推動(dòng)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度實(shí)施方面的經(jīng)驗(yàn)，課題組經(jīng)過(guò)初步評(píng)估認(rèn)為，目前我國(guó)在法律上基本具備建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件。但是，試點(diǎn)政策存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制不完善、社會(huì)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)、試點(diǎn)政策的實(shí)施方式缺乏依據(jù)等問(wèn)題。具體包括以下方面：

法律上已具備建立環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)條件。我國(guó)已經(jīng)建立了嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任法律體系，企業(yè)面臨前所未有的環(huán)境污染責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。在立法上，明確采用嚴(yán)格責(zé)任原則進(jìn)行歸責(zé)。在責(zé)任構(gòu)成要件上，不要求行為的違法性，進(jìn)一步強(qiáng)化了企業(yè)的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)。這就意味著，即使企業(yè)按照排污標(biāo)準(zhǔn)排污，沒(méi)有環(huán)境違法行為，但是只要排污行為導(dǎo)致了污染損害后果，企業(yè)就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。在制度建設(shè)上，已建立了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，企業(yè)開(kāi)始對(duì)生態(tài)環(huán)境損害承擔(dān)法律上的賠償責(zé)任。

針對(duì)企業(yè)承擔(dān)環(huán)境污染民事責(zé)任現(xiàn)狀，課題組通過(guò)分析461個(gè)環(huán)境污染司法裁判案例，顯示出幾個(gè)特點(diǎn)：一是99%的案例是以企業(yè)為被告。二是調(diào)解結(jié)案比率極低，企業(yè)和受害人雙方矛盾難以調(diào)和。在461個(gè)案例中，環(huán)境民事調(diào)解結(jié)案的比例僅為1%，而相比其他民事案件，根據(jù)最高法發(fā)布的工作報(bào)告，民事案件的調(diào)解率為31.78%。三是污染類(lèi)型復(fù)雜多樣，證據(jù)收集困難。四是賠償金額較高，企業(yè)涉訴后面臨巨額經(jīng)濟(jì)賠償。461個(gè)案例中，損害賠償金額平均值為186.35萬(wàn)元，最大賠償額為4000萬(wàn)元。

部分試點(diǎn)地方先行先試，改進(jìn)了承保責(zé)任范圍，規(guī)范了保險(xiǎn)條款。2017年以來(lái)，以貴州模式為代表，貴州、海南、深圳、山東等地進(jìn)一步擴(kuò)大了保險(xiǎn)承保責(zé)任范圍，將漸進(jìn)污染損害賠償、生態(tài)環(huán)境損害賠償、應(yīng)急清污費(fèi)用等責(zé)任納入責(zé)任范圍，并對(duì)賠償責(zé)任限額進(jìn)行規(guī)范，避免保險(xiǎn)公司采用過(guò)細(xì)分類(lèi)限額規(guī)避賠償責(zé)任。這些做法改善了保險(xiǎn)產(chǎn)品的合理性，有利于提高賠付率。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制不完善，損害了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度目標(biāo)。環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的核心要素是立法為高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，現(xiàn)有試點(diǎn)政策僅規(guī)定了高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)范圍與承保責(zé)任范圍，并未規(guī)定責(zé)任限額與除外責(zé)任。各地試點(diǎn)實(shí)踐中，責(zé)任限額與除外責(zé)任一般由保險(xiǎn)公司或經(jīng)紀(jì)公司自主確定，實(shí)際上將風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)權(quán)交給了市場(chǎng)。這一機(jī)制違反了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度責(zé)任限額法定、責(zé)任范圍法定的基本內(nèi)容要求。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制的缺失，嚴(yán)重?fù)p害了環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度目標(biāo)。一方面，投保人想要尋求最便宜的保單，使他們能夠滿足相關(guān)文件或地方政府提出的要求；另一方面，承保人也傾向于提供盡可能小的保險(xiǎn)范圍，因?yàn)橥侗Ｈ藢?duì)承保人提出的索賠越少，保費(fèi)就越低。根據(jù)2015年對(duì)部分地方試點(diǎn)的調(diào)研，目前每家投保企業(yè)的平均保費(fèi)在3萬(wàn)元左右，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)與投保企業(yè)普遍反映環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)賠付率極低。從四川省不完全數(shù)據(jù)情況看，其賠付率不到4%。比較而言，我國(guó)其他的責(zé)任保險(xiǎn)賠付率在40%-60%左右。極低的賠付率直接損害了第三方索賠人的利益，難以達(dá)到環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的目標(biāo)。

社會(huì)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在承保前開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果確定保險(xiǎn)費(fèi)率和責(zé)任限額。投保企業(yè)為降低保險(xiǎn)費(fèi)率和責(zé)任限額，一般會(huì)采取相應(yīng)措施盡量降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了控制其承保風(fēng)險(xiǎn)，降低事故發(fā)生概率，也會(huì)督促投保企業(yè)開(kāi)展相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。

根據(jù)調(diào)研，絕大多數(shù)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不掌握環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估技術(shù)、相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。有些大型保險(xiǎn)公司委托第三方機(jī)構(gòu)在少數(shù)地方開(kāi)展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)試點(diǎn)，但是由于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)與投保企業(yè)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)存在直接利益關(guān)系，在沒(méi)有技術(shù)規(guī)范的情況下，其難以做出客觀、真實(shí)的評(píng)估。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制缺乏技術(shù)引導(dǎo)，導(dǎo)致費(fèi)率與責(zé)任限額的制定較為隨意，政策實(shí)施具有較大的差異性，容易引發(fā)企業(yè)對(duì)政策公平性的質(zhì)疑，影響企業(yè)投保的積極性。

制度實(shí)施有待立法強(qiáng)力推動(dòng)。2013年《指導(dǎo)意見(jiàn)》發(fā)布后，地方試點(diǎn)采取自下而上的方式在地方實(shí)施。自下而上的政策實(shí)施方式是指，第一，國(guó)家政策文件法律依據(jù)不足。雖然國(guó)家相關(guān)部門(mén)2013年就出臺(tái)了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，但由于《保險(xiǎn)法》規(guī)定了強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由法律或行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，上述政策文件法律效力不足。第二，政策實(shí)施主要依賴地方出臺(tái)投保企業(yè)名單、激勵(lì)約束手段。地方試點(diǎn)出臺(tái)實(shí)施方案，主要包括試點(diǎn)企業(yè)名單、投保激勵(lì)與約束機(jī)制等。第三，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)針對(duì)試點(diǎn)企業(yè)召開(kāi)推動(dòng)會(huì)或培訓(xùn)會(huì)，推動(dòng)企業(yè)投保。之后，保險(xiǎn)公司根據(jù)投保企業(yè)名單自行開(kāi)展業(yè)務(wù)。

自下而上的實(shí)施方式導(dǎo)致了兩方面的問(wèn)題。一方面，地方生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展試點(diǎn)工作缺乏法律與職能上的依據(jù)。有些工作并不在其“三定”職能范圍內(nèi)，比如發(fā)布試點(diǎn)企業(yè)名單、對(duì)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司開(kāi)展招投標(biāo)工作等。這些方式操作起來(lái)沒(méi)有依據(jù)，在公正性方面容易引起社會(huì)質(zhì)疑，也給經(jīng)紀(jì)公司留下尋租空間，給地方相關(guān)部門(mén)留下行政隱患。另一方面，企業(yè)不支持，社會(huì)評(píng)價(jià)低。很多企業(yè)甚至生態(tài)環(huán)境部門(mén)認(rèn)為是給保險(xiǎn)公司打工，保險(xiǎn)公司坐收漁利。而保險(xiǎn)公司也認(rèn)為企業(yè)沒(méi)有投保積極性，抱怨環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)業(yè)務(wù)難以開(kāi)展，以及保險(xiǎn)價(jià)格低廉，難以開(kāi)展附加的風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度真正實(shí)施需要立法的強(qiáng)力推動(dòng)，否則地方試點(diǎn)無(wú)法建立起公平合理的長(zhǎng)效機(jī)制。