2015年12月，人民銀行等7部門發布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，標志著系統性的綠色金融制度體系建設進程正式開啟。21家主要銀行綠色信貸余額從2013年末的5.2萬億元增長至截至2018年末的約8.5萬億元，年平均增長率達到13.14%，占全部信貸余額的比例已達9%。綠色債券業務發展迅速，境內綠色債券存量規模接近6000億元，已成為全球最大的綠債發行國之一。雖然綠色金融快速發展，但在實踐中也面臨著一些困境。在當前中國經濟低碳轉型和綠色發展的戰略目標下，造成綠色金融實踐困境的原因是什么？綠色金融該如何創新發展？這些問題的回答，不僅有利于正確理解綠色金融實踐面臨的困境，更對綠色金融相關政策制定和執行具有重要的參考意義。

(一)從行業整體來看，金融業支持產業綠色發展具有較強的外部效應，帶有顯著的公益性，其產品一定程度上具有公共產品的特征。綠色金融提供的產品和服務本質上是保護和改善生態環境，具有較強的正外部性，社會中的絕大多數消費者都會因此而受益，但金融業本身的利潤并不會因為其產品和服務的正外部性而增加。另外，金融業提供綠色產品和服務會產生成本，而消費者享受生態環境改善的好處并不會產生任何成本，因此，市場中金融業實際提供的綠色產品和服務無法滿足社會的最優需求，即供給不足。

(二)從金融業內部來看，金融業促進生態環境保護的最終目的，是實現自身的可持續發展。但是，金融業可持續發展這一目標本身不具有排他性和競爭性特點，因此，金融業內部會出現綠色金融“搭便車”的行為。一方面，金融業可持續發展顯然對所有金融機構都是有利的，但這種好處卻是非排他和非競爭性的，任何金融機構都不需要為金融整體的可持續發展支付成本，部分金融機構會因此產生“搭便車”的沖動；另一方面，綠色金融本身是有成本的，如綠色項目通常收益低、投資回收期長，還需要對綠色項目進行額外認證等，金融“逐利”的特征會進一步加強金融機構在綠色金融發展中“搭便車”的行為。即使個別金融機構有環境保護的意識，但這些金融機構在競爭中還面臨著“劣幣驅逐良幣”的重大挑戰。

（一）傳統方案：政府主導下的“庇古稅”。面對綠色金融產品和服務供給不足以及金融機構“搭便車”的困境，制度經濟學的傳統解決方案便是征收“庇古稅”或者提供補貼，把外部效應內部化，使金融機構邊際凈收益等于社會邊際凈收益，從而有效解決市場失靈。

不難發現，理論研究和當前中國的綠色金融實踐，大多是遵循傳統方案，以政府主導的方式，通過補貼等手段，降低金融機構發展綠色金融的成本，或提高綠色金融的收益，把綠色金融的外部性內部化，但這種政府主導的方式在實踐中至少存在兩個方面的問題。

一是缺乏確定最優補貼所必須的信息。實踐中不論是“庇古稅”還是補貼，為了確定最優標準，政府必須掌握這種外部性的邊際外部成本或收益，這是征稅或補貼的前提條件，但要做到這一點存在著嚴重的信息不完全和信息不對稱問題。另外，政府也缺乏關于企業邊際成本或邊際收益的相關信息。若政府掌握信息的成本過大，則征稅或者補貼就可能成為一種低效率的制度安排。例如，給予綠色信貸抵押品更為優惠的折扣率，應該優惠多少才能使金融機構的邊際收益剛好等于社會收益？定向降準的標準怎么確定？金融機構提供綠色產品和服務的邊際成本究竟是多少？這些信息的掌握對于金融監管部門來講，并不容易。更為嚴重的是，這種政府主導的方式還可能引起尋租、腐敗等一系列社會問題。

二是可能對經濟或金融造成較大沖擊，這是由金融的特殊性決定的。金融的本質是經營風險。雖然為銀行和金融市場創造激勵機制來促進綠色投資對于可持續發展是有利的，但是應該謹慎使用那些旨在降低金融系統風險的監管政策來調動綠色投資，因為這些政策可能會削弱本已經脆弱的銀行體系。例如，當前對綠色金融的激勵措施，很多都需要借助貨幣政策工具來實施。貨幣政策是宏觀經濟最重要的調控手段之一，對整體經濟運行具有較大影響。雖然支持綠色金融發展的貨幣政策工具主要是一些定向工具，但這些定向貨幣政策工具對整體經濟運行有什么影響，定向政策實施過程是否會產生滲漏，以及實現這一過程是否會帶來較高的成本或新的風險，這些都還有待觀察。

（二）綠色金融創新：市場化解決方案。由于征稅或補貼可能是一種低效率的制度安排，按照新制度經濟學科斯定理，只要交易費用為零，產權界定明確，市場中的主體就可以達成一種協議，通過權利的自由交易使外部性問題得到有效解決。由此可見，綠色金融創新的市場化方案，可以基于新制度經濟學的相關理論來設計。

明晰產權是新制度經濟學理論中解決外部性問題的第一個前提條件。例如，Dales（1968）首先提出可以通過排污權制度來減少污染排放。排污權交易制度是指管制當局制定總排污量上限，按此上限發放排污許可證，排污許可證可以在市場上自由買賣。每張許可證都明確企業可以排污的數量，任何企業排放了許可證沒有允許的污染時都將受到處罰。許可證在廠商中間分配，在市場均衡時，許可證的價格就等于企業減少污染排放的邊際成本。明確排污權的優點非常明顯，首先，管理機構只需要決定總的許可證數目，從而決定了總的排污量。排污權的可銷售性使得污染的減少以最低成本實現。其次，排污權交易制度能給任何人表達意見的機會。如果環保組織希望更多地減少污染排放，他們可以進入市場購買排污權，然后控制在手里不再賣出。最后，排污權交易使管理部門不用再花費成本估計企業的邊際成本和邊際收益。因此，金融機構作為生態環境的直接利益相關者和參與者，可以參考排污權，明確金融機構在環境保護中的相關權利，并允許這種權利交易。例如，我們可以界定金融機構資產中的碳密集度，并規定全部金融機構資產中碳密集度的總量，并為金融機構發放許可證。如果金融機構資產中碳密集度超過許可證的規定，則必須向其它未使用完指標的金融機構購買許可證。相關組織或政府部門也可以到市場上購買許可證，來減少金融機構對環境不友好的項目支持。

降低交易費用是解決外部性問題的另一個重要前提。新制度經濟學認為，只有明確界定的產權才能在市場上交易，但如果這些產權轉讓的成本太高，導致權利的建立和轉讓受到影響，阻礙合約的達成，那么，通過市場解決外部性問題的途徑及效率都會受到限制。總體來講，產權決定外部性的大小和方向，交易費用則決定了這種外部性可內部化的程度。目前綠色金融發展過程中，相關標準體系、信息披露機制和第三方環保信息評估機制缺失等相關問題，是造成交易費用的主要因素。因此，在綠色金融相關制度設計時，除了產權安排，通過建立完善的標準體系、信息披露等機制，是市場化解決綠色金融困境的必要途徑。

（一）確定商業銀行綠色資產的減排量。目前，可以根據人民銀行制定的綠色信貸統計制度，按照貸款項目資金用途確定綠色信貸范疇，把符合綠色信貸統計口徑的綠色信貸作為商業銀行綠色資產，并在此基礎上研究制定綠色資產減排量。例如，考慮一種最簡單的情況，假設代表性廠商在沒有進行任何減排措施之前，該廠商的生產過程要排放的碳為120噸。現在該廠商為了減少碳排放至100噸，計劃從銀行融資用以購買減排設備，假設購買設備需要貸款1萬元，那么這1萬元綠色信貸的減排量就是20噸。

（二）確定商業銀行綠色資產減排配額。金融管理部門對商業銀行綠色資產進行動態考察，每一個考察期滿，若實際綠色資產減排量大于減排配額時，商業銀行可以在市場上出售多余配額或留存下一個考核期使用，當實際綠色信貸資產減排配額低于配額時，商業銀行需要到市場中購買配額。金融管理部門在期初制定總的綠色資產減排配額，并按照一定的標準分配給商業銀行。綠色資產減排配額制定和分配應充分結合商業銀行資產規模、經營狀況、所在地區經濟發展情況和碳減排目標等因素綜合考慮。

（三）建立綠色資產減排配額交易市場。配額交易本質上是一種權利的交易，故配額交易市場可以依托碳交易市場，也可以依托各區域性產權交易市場。當前，可以考慮選擇國家綠色金融改革創新試驗區進行試點，待試點經驗成熟后再逐漸推廣。

在此綠色金融資產配額交易制度下，我們預期可以有效克服綠色信貸外部性問題，并在有效降低政府政策成本的同時，不增加金融機構整體成本。交易制度的建立也將在一定程度上降低企業融資成本，并倒逼企業綠色化轉型。