中國經(jīng)濟(jì)的低碳轉(zhuǎn)型之路 

　　低碳并不是一個(gè)抽象的概念，而是在一個(gè)具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，基于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、特定的能源資源稟賦、特定的科技發(fā)展水平和創(chuàng)新能力，以及特定的社會(huì)意識(shí)基礎(chǔ)與價(jià)值判斷和體制能力等因素，而最大限度提高碳生產(chǎn)率的一種發(fā)展模式。

文 | 鄒驥 能源基金會(huì)（美國）北京辦事處總裁

崔學(xué)勤 清華大學(xué)地球系統(tǒng)科學(xué)系博士后

　　在索羅等人開創(chuàng)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)增長理論框架中，并未納入對氣候變化、環(huán)境這樣外部環(huán)境因素的考慮。然而，自上世紀(jì)七八十年代以來，關(guān)于全球氣候變化的科學(xué)觀測和理論發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。日益增多的證據(jù)表明，氣候變化對社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長潛力的影響是顯著存在和巨大的。

　　在這樣的背景下，將氣候變化納入經(jīng)濟(jì)增長理論的框架，研究保障全球經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)對之策，其重要性顯而易見。

　　2018年10月8日，瑞典皇家科學(xué)院宣布，威廉·諾德豪斯因其“將氣候變化納入長期宏觀經(jīng)濟(jì)分析”的研究工作，與另一位美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·羅默共同獲得2018年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)。

　　諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)所獎(jiǎng)勵(lì)的是諾德豪斯在幾十年前所做的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。作為氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的開創(chuàng)者和奠基人，諾德豪斯出身“主流”經(jīng)濟(jì)學(xué)，但自上世紀(jì)70年代起，他敏銳地認(rèn)識(shí)到，大氣有限的溫室氣體容納空間和具有全球外部性的溫室效應(yīng)，可以顛覆經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人類賴以生存的基礎(chǔ)。因此，諾德豪斯將個(gè)人的研究重心逐漸轉(zhuǎn)向彼時(shí)尚十分冷門的氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。

　　諾德豪斯此后的研究工作都指向同一個(gè)方向：將經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)整合到同一個(gè)綜合框架中進(jìn)行分析，即經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的運(yùn)行產(chǎn)生二氧化碳排放，二氧化碳排放造成氣候變化并帶來經(jīng)濟(jì)損失，氣候變化的經(jīng)濟(jì)損失又反過來對經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)形成反饋。

　　諾德豪斯的工作，創(chuàng)造性地開發(fā)了針對氣候變化問題的跨期費(fèi)用效益分析框架，使得對氣候變化及其應(yīng)對措施的成本和效益的權(quán)衡分析成為可能。

　　事實(shí)上，在上世紀(jì)六七十年代，正因?yàn)槲鞣介_始進(jìn)入后工業(yè)化后環(huán)境問題日益突出，大量氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)分支在內(nèi)的資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)典著作應(yīng)運(yùn)而生，氣候經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國參加巴黎協(xié)定談判的準(zhǔn)備和制定應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略和政策方面也得到了大量應(yīng)用。

　　以環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度審視，中國作為最大的、正在經(jīng)歷快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，并向更高發(fā)展階段邁進(jìn)的發(fā)展中國家，也正面臨轉(zhuǎn)型壓力。種種發(fā)展的新瓶頸和新變動(dòng)與趨勢表明：以往依靠要素投入支撐經(jīng)濟(jì)高速增長的道路已經(jīng)走到盡頭。中國應(yīng)有條件和動(dòng)力轉(zhuǎn)換到依靠知識(shí)、技術(shù)、治理而提高效率支撐增長的發(fā)展階段，從而緩解透支自然資本帶來的社會(huì)代價(jià)。

　　從增長經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，中國過去高速發(fā)展主要依靠勞動(dòng)力、資本及相應(yīng)的能源、土地、水、礦產(chǎn)品和環(huán)境容量資源（或者對環(huán)境質(zhì)量的損失）等要素投入的支撐。

　　然而，能源消費(fèi)總量的持續(xù)上升，環(huán)境污染壓力、能源與水資源安全等問題已逐漸成為約束國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要瓶頸之一。此外，投資收益率持續(xù)下降，廉價(jià)勞動(dòng)力供給趨近劉易斯拐點(diǎn)；自然資源、環(huán)境容量、勞動(dòng)力等要素供給的稀缺程度不斷上升，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾日益突出；大量過剩產(chǎn)能和沉淀投資使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)承擔(dān)了沉重的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本；嚴(yán)重的環(huán)境污染和日益擴(kuò)大的中等收入人群對優(yōu)良環(huán)境質(zhì)量及健康、舒適生活質(zhì)量的需求之間的差距形成反差；宏觀經(jīng)濟(jì)的債務(wù)、金融、環(huán)境等系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有所增加。

　　在近期，中國還因國際貿(mào)易條件變化而面臨著凈出口不確定、國內(nèi)有效需求不足等下行壓力。在過去作為支柱產(chǎn)業(yè)的房地產(chǎn)業(yè)和重化工業(yè)發(fā)展受限或乏力之時(shí)，新的增長點(diǎn)依然在醞釀之中，能否最終形成有效需求、提供足夠的就業(yè)機(jī)會(huì)還有待觀察。

　　中國發(fā)展還越來越面臨著日益嚴(yán)格的全球溫室氣體排放的約束。這一約束既是挑戰(zhàn)，但其中也蘊(yùn)含著機(jī)會(huì)。它和中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、升級換代階段的要求存在著某種吻合，都要求通過技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)調(diào)整而提高要素效率，要求能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通模式和土地利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，要求增長的動(dòng)力結(jié)構(gòu)發(fā)生效率取向型的變遷，以適應(yīng)要素結(jié)構(gòu)和稀缺程度的變化，擺脫現(xiàn)有的要素比較劣勢，形成新的要素比較優(yōu)勢。由于碳排放與其他局地污染物排放是同根同源，比如都是大量使用化石能源所致，因此恰當(dāng)應(yīng)對碳排放約束，會(huì)成為中國經(jīng)濟(jì)升級換代的助推器或催化劑。

　　因此，在全面深化改革和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的背景下，中國需要制定低碳發(fā)展整體戰(zhàn)略，并提升其戰(zhàn)略定位，與全面深化改革部署和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略之間建立緊密聯(lián)系，將低碳發(fā)展作為提高要素生產(chǎn)率和驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長與轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)能源效率提高、能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化、人力資本提升，從而全面實(shí)現(xiàn)發(fā)展路徑的創(chuàng)新。

　　在筆者看來，實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型，需要從時(shí)間、空間和結(jié)構(gòu)三個(gè)維度優(yōu)化轉(zhuǎn)型路徑。

　　時(shí)間維度是指隨著中國承諾2030年達(dá)到碳排放峰值目標(biāo)，盡快啟動(dòng)碳排放峰值管理進(jìn)程，從排放量增速、峰值幅度和達(dá)到峰值后減排路徑等方面，形成峰值管理框架，形成倒逼機(jī)制，以爭取通過能動(dòng)的努力使碳排放峰值比自然峰值來得更早、更低，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展路徑的創(chuàng)新。因此，需要在短、中、長期不同的時(shí)間尺度內(nèi)建立發(fā)展進(jìn)程與節(jié)能減碳目標(biāo)之間的密切關(guān)聯(lián)，分階段設(shè)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和節(jié)能減碳目標(biāo)。

　　近期的戰(zhàn)略重點(diǎn)是提高制造業(yè)能源效率、隨著收入水平的提高而動(dòng)態(tài)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；依序削減或去除散煤、工業(yè)過程用煤、低效機(jī)組發(fā)電用煤，迅速推進(jìn)交通工具電氣化以降低油耗，以此提升能源結(jié)構(gòu)低碳化程度，有前瞻性地完善城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施、交通、建筑等領(lǐng)域的低碳規(guī)劃目標(biāo)，避免鎖定效應(yīng)。中期是逐步實(shí)現(xiàn)交通和建筑部門的低碳化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建低碳產(chǎn)業(yè)占據(jù)突出地位的產(chǎn)業(yè)體系，提升低碳技術(shù)領(lǐng)域創(chuàng)新能力，建設(shè)低碳城市、低碳城鎮(zhèn)、低碳園區(qū)與社區(qū)。長期則是追求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與碳排放完全脫鉤，擺脫對化石能源的依賴，實(shí)現(xiàn)基于可再生能源的能源安全布局，全面提升國民經(jīng)濟(jì)低碳競爭力并普及低碳生活方式與消費(fèi)方式，建設(shè)低碳社會(huì)。

　　空間維度是指結(jié)合全國主體功能區(qū)區(qū)劃、全國土地利用規(guī)劃、新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等戰(zhàn)略布局，在城市群、城市、城區(qū)與小城鎮(zhèn)、社區(qū)尺度優(yōu)化空間布局，塑造低碳城市形態(tài)，推動(dòng)區(qū)域和城市空間結(jié)構(gòu)向多中心、多層次、組團(tuán)式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，降低因?yàn)槌鞘新毮茉O(shè)定失當(dāng)、城市布局和基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)不合理所導(dǎo)致的碳排放。在城市群層面，優(yōu)化城市群布局，發(fā)展多層次有序聚集的城市群體系；協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展，優(yōu)化區(qū)域要素、資源配置與產(chǎn)業(yè)；構(gòu)建城市群內(nèi)低碳交通網(wǎng)絡(luò)。

　　在城市層面，構(gòu)建緊湊型城市空間結(jié)構(gòu)，防止城市蔓延；加強(qiáng)土地混合利用和多樣化開發(fā)，促進(jìn)職住平衡；實(shí)現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施體系布局低碳化。在城區(qū)與小城鎮(zhèn)層面，則倡導(dǎo)“公共交通導(dǎo)向”的開發(fā)模式，促進(jìn)職住平衡；提高連通性，優(yōu)化城市機(jī)理；完善自行車與步行基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建慢行交通體系。在社區(qū)層面，則是推廣低碳高效的社區(qū)空間開發(fā)模式與基礎(chǔ)設(shè)施；培育低碳文化和低碳生活方式；探索推行低碳化運(yùn)營管理模式。

　　結(jié)構(gòu)維度是以提升碳生產(chǎn)率為低碳發(fā)展的核心目標(biāo)，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為主線，隨收入水平的提高動(dòng)態(tài)優(yōu)化國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)碳排放控制與提升經(jīng)濟(jì)和技術(shù)競爭力的雙贏。

　　產(chǎn)業(yè)方面，要通過體制改革和政策引導(dǎo)，大力促進(jìn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)比重；行業(yè)方面，通過產(chǎn)業(yè)組織的整合，促進(jìn)工業(yè)內(nèi)部的行業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，增大高端制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等高附加值工業(yè)比重。產(chǎn)品方面，在產(chǎn)業(yè)組織整合、企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度和投融資體制與知識(shí)產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)鏈，將品牌、研發(fā)創(chuàng)新、核心技術(shù)、高端制造能力、生產(chǎn)性服務(wù)能力等要素進(jìn)行有機(jī)整合，增大高附加值產(chǎn)品的比重。

　　基于國家推進(jìn)“能源革命”的路線圖和工作部署，借助國家加快實(shí)施創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略的東風(fēng)，把握以低碳技術(shù)發(fā)展為基礎(chǔ)的低碳產(chǎn)業(yè)變革的重大機(jī)遇，從中國發(fā)展階段和能源資源稟賦等基本國情出發(fā)，著眼于形成、保持和提高整體技術(shù)體系的競爭比較優(yōu)勢并將之轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。同時(shí)，明確低碳技術(shù)創(chuàng)新的主攻方向和突破口，超前規(guī)劃布局，把握低碳技術(shù)創(chuàng)新的市場規(guī)律，通過在技術(shù)發(fā)展周期的不同階段分別使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，促進(jìn)低碳技術(shù)的研發(fā)、示范、推廣，構(gòu)建完整的低碳技術(shù)體系，提升中國未來低碳發(fā)展的技術(shù)和產(chǎn)業(yè)競爭力。

　　因此，在近期（2020年前），工業(yè)、建筑、交通和火電部門的能效技術(shù)將對碳排放控制發(fā)揮重要作用，低碳技術(shù)推廣應(yīng)用重點(diǎn)包括超臨界發(fā)電、第三代大型先進(jìn)壓水堆、陸上風(fēng)力發(fā)電、高壓干熄焦、余熱余壓回收、大型新型干法水泥窯、大型合成氨、綠色照明等技術(shù)。同時(shí)加大電力和工業(yè)碳捕集利用與封存、第四代核電、大規(guī)模儲(chǔ)能技術(shù)、海洋地?zé)崮馨l(fā)電等關(guān)鍵低碳技術(shù)的研發(fā)力度，并加快整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（IGCC）、海上風(fēng)電、第二代太陽能(3.640, 0.33, 9.97%)光伏薄膜電池、先進(jìn)電爐煉鋼、高效集成熱泵系統(tǒng)、低成本高效太陽能建筑、純電動(dòng)汽車等技術(shù)的商業(yè)示范。

　　尤其是考慮到治理霧霾及其他局地大氣污染物的緊迫性和中國煤炭資源稟賦的國情，可通過推廣高參數(shù)超超臨界技術(shù)，加快火電行業(yè)裝機(jī)增量調(diào)整，加速提高高參數(shù)超超臨界機(jī)組裝機(jī)占比（從目前的約30%提高到2020年的約40%）。與此同時(shí)，加速煤炭利用方式的高效轉(zhuǎn)變，在控制煤炭消費(fèi)總量的前提下，通過非電煤炭使用部門的電氣化和燃料替代，提高煤炭消費(fèi)中電煤比重，減少非電煤比重，最后達(dá)到煤炭總量逐步減少、煤炭使用結(jié)構(gòu)發(fā)生電煤比例上升和非電煤比例下降的結(jié)果。通過提高電煤應(yīng)用的效率和增加煤炭消費(fèi)中的電煤比重，同時(shí)實(shí)現(xiàn)控制局地大氣污染物和碳排放的目標(biāo)。

　　到中期（2030年），整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（IGCC）、天然氣聯(lián)合循環(huán)發(fā)電（NGCC）、大規(guī)模海上風(fēng)力發(fā)電、第二代生物質(zhì)能、智能交通系統(tǒng)、智能電網(wǎng)、高效太陽能建筑等技術(shù)，經(jīng)過十多年的示范，已經(jīng)達(dá)到或接近商業(yè)化水平，將成為支撐中國低碳創(chuàng)新發(fā)展的重要技術(shù)。

　　而2030年至遠(yuǎn)期（2050年）這一階段，在能效技術(shù)依然具有顯著效應(yīng)的前提條件下，低成本碳捕集利用與封存技術(shù)，大規(guī)模陸地和海上風(fēng)力發(fā)電技術(shù)，低成本的太陽能光伏發(fā)電和集中熱發(fā)電技術(shù)，第四代核能技術(shù)，第二代生物質(zhì)能技術(shù)，智能電網(wǎng)，電動(dòng)汽車，高效蓄能技術(shù)，零能耗建筑等一系列先進(jìn)低碳技術(shù)都將得到大規(guī)模應(yīng)用，成為中國低碳技術(shù)和產(chǎn)業(yè)體系的重要支撐。

　　這些技術(shù)本身不會(huì)采納技術(shù)，而是要通過財(cái)稅政策和排放交易政策手段，為技術(shù)的研發(fā)者和使用者創(chuàng)造適宜的費(fèi)用效益激勵(lì)條件，使排放的經(jīng)濟(jì)代價(jià)高于采用減排技術(shù)的成本，從而依靠市場機(jī)制將資源配置到相關(guān)技術(shù)研發(fā)與擴(kuò)散領(lǐng)域。

　　低碳并不是一個(gè)抽象的概念，而是在一個(gè)具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，基于特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、特定的能源資源稟賦、特定的科技發(fā)展水平和創(chuàng)新能力，以及特定的社會(huì)意識(shí)基礎(chǔ)與價(jià)值判斷和體制能力等因素，而最大限度提高碳生產(chǎn)率的一種發(fā)展模式。其中，恰當(dāng)?shù)捏w制安排，對于實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展轉(zhuǎn)型目標(biāo)具有突出作用。

　　十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。中共中央和國務(wù)院“關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見”進(jìn)一步提出形成源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究的生態(tài)文明制度體系，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、生態(tài)保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制等關(guān)鍵制度建設(shè)取得決定性成果。只有落實(shí)這些關(guān)鍵的制度建設(shè)，才能為低碳發(fā)展提供重要的制度保障。

　　在此基礎(chǔ)上，還需要結(jié)合將應(yīng)對氣候變化政府管理職能從國家發(fā)改委轉(zhuǎn)移到生態(tài)環(huán)境部的政府機(jī)構(gòu)改革背景，完善相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，開始探索將應(yīng)對氣候變化納入現(xiàn)有環(huán)境法律法規(guī)和管理體系，建立恰當(dāng)?shù)臏厥覛怏w減控排目標(biāo)分配與責(zé)任體系。

　　一方面，針對高集中度的行業(yè)，如電力、鋼鐵、水泥、石油化工等，建設(shè)國家統(tǒng)一的碳排放交易市場，將目標(biāo)（配額）主要以拍賣的方式分配給企業(yè)，并開展碳排放配額交易，同時(shí)探索在環(huán)境稅法基礎(chǔ)上對相對分散的碳排放源征收碳稅的可能性，以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。另一方面，充分吸取歐盟在碳排放交易市場運(yùn)行過程中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，重視碳排放交易市場與碳市場覆蓋范圍外的部門減排目標(biāo)設(shè)定、減排目標(biāo)責(zé)任制、能源效率政策、可再生能源發(fā)展政策等的協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌國家、省市和行業(yè)部門的低碳發(fā)展政策與行動(dòng)，譬如將城市交通、建筑等部門相關(guān)的節(jié)能減排目標(biāo)分解到城市中去，由城市政府通過城市規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營和相關(guān)地方政策促進(jìn)這類減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　為此，需要對現(xiàn)行的將國家控排目標(biāo)直接分解為各省目標(biāo)的做法進(jìn)行改革。現(xiàn)行做法存在的一個(gè)較大問題是控排責(zé)任主體的錯(cuò)位。控排的責(zé)任歸根結(jié)底主要應(yīng)當(dāng)落實(shí)到那些作為排放大戶的企業(yè)中去，特別是電力、石油化工、黑色冶金等具有較高集中度行業(yè)的企業(yè)中去。

　　目前國家直接控制的“萬家企業(yè)節(jié)能低碳行動(dòng)”，涵蓋了大約兩三萬家大型企業(yè)，它們的排放量應(yīng)當(dāng)占到總排放量一個(gè)相當(dāng)可觀的比例。將國家控排目標(biāo)分解為行業(yè)目標(biāo)并通過排放許可證等方式直接分解到這些行業(yè)的大型企業(yè)中去，明確企業(yè)的控排責(zé)任和排放份額并借此通過財(cái)稅手段或排放貿(mào)易等經(jīng)濟(jì)手段予以刺激和管理、考核。而地方政府的主要責(zé)任則是對這些承擔(dān)控排責(zé)任的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，當(dāng)好裁判員。但現(xiàn)行制度下，使得地方政府又當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，主體責(zé)任錯(cuò)位。地方政府要么為了完成考核指標(biāo)而運(yùn)用行政手段壓轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)不計(jì)工本地控排，要么和企業(yè)一道“調(diào)整排放數(shù)據(jù)”，通過數(shù)據(jù)運(yùn)作而達(dá)標(biāo)。

　　國家對地方政府的考核應(yīng)當(dāng)是看其是“金哨”還是“黑哨”，看其是否承擔(dān)起了監(jiān)管的職能，而不應(yīng)當(dāng)主要考核其是否盡到了控排責(zé)任。如果一定要考核地方政府的控排責(zé)任，也只能對地方政府因規(guī)劃與運(yùn)營城市公共設(shè)施而影響較大的建筑和交通等部門的控排績效進(jìn)行考核。

　　在低碳發(fā)展制度體系中，溫室氣體統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測與核查以及溫室氣體目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核是兩項(xiàng)基礎(chǔ)性制度。溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)與核算體系，需要在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)制度基礎(chǔ)上，將溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)納入政府統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，編制溫室氣體排放清單，并逐步建立和完善與溫室氣體清單編制相匹配的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)體系。此外，還需要建立和完善各級地方政府及重點(diǎn)企業(yè)的溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，并逐步完善溫室氣體排放基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)，細(xì)化和增加能源統(tǒng)計(jì)品種指標(biāo)，修改完善能源平衡表，完善工業(yè)企業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)及公共機(jī)構(gòu)的能源統(tǒng)計(jì)。對于溫室氣體排放目標(biāo)責(zé)任評價(jià)考核制度，則可以根據(jù)中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》要求，逐步將考核對象的低碳指標(biāo)完成情況納入各部門社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合評價(jià)體系以及干部考核體系，作為各部門達(dá)標(biāo)評價(jià)、業(yè)績考核以及各級領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要內(nèi)容。當(dāng)前，最為直接的做法是將地方政府完成碳強(qiáng)度約束性指標(biāo)的考核統(tǒng)一納入環(huán)境保護(hù)督查的范疇。

　　在環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)界，同樣是采用全社會(huì)費(fèi)用有效控排的、基于市場的政策手段，卻存在著一個(gè)由來已久的爭論，即“科斯解決方案”（排放貿(mào)易）與“庇古解決方案”（環(huán)境稅）之爭。中國目前政策界的主流選擇是推進(jìn)排放貿(mào)易制度。筆者認(rèn)為，為了實(shí)現(xiàn)前述技術(shù)路線圖，在一個(gè)近、中、長期的時(shí)間尺度內(nèi)，低碳的政策路線圖應(yīng)當(dāng)是一個(gè)“三步走”的戰(zhàn)略部署。

　　第一步是能力建設(shè)，準(zhǔn)備好無論選擇什么政策手段都需要具備的條件，如法律條件、統(tǒng)計(jì)核算條件、誠信制度條件等。這個(gè)能力建設(shè)的過程可能要經(jīng)歷5年-10年甚至更長的時(shí)間。與此同時(shí)，從迅速推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)低碳轉(zhuǎn)型的角度看，第二步可以財(cái)稅政策為主，同時(shí)通過試點(diǎn)等方式開始為第三步（明晰排放產(chǎn)權(quán)并對排放權(quán)進(jìn)行交易的政策手段）做準(zhǔn)備。之所以將財(cái)稅政策作為近中期的重點(diǎn)，不僅是因?yàn)樘际袌鲆谥袊l(fā)揮作用還需要一個(gè)很長的發(fā)育過程，而且還是因?yàn)樵谥袊尘跋卢F(xiàn)階段財(cái)稅手段會(huì)具有更加顯著和實(shí)質(zhì)的作用，實(shí)施條件也更加成熟。但運(yùn)用財(cái)稅手段，絕不是簡單的“補(bǔ)貼”和征稅，更重要的是從調(diào)整要素比價(jià)出發(fā)，在總體不增加企業(yè)稅負(fù)水平的前提下，對要素使用的征稅進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。一個(gè)基本的示范性概念考慮是：對日益稀缺的環(huán)境質(zhì)量破壞和能源資源使用增加稅收，而對于尚且充裕的勞動(dòng)力要素就業(yè)的強(qiáng)制性“就業(yè)稅”（如強(qiáng)制性社保征收）要予以控制甚至減少；然后通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將征收的環(huán)境稅（含碳稅）支付給社保基金去補(bǔ)足減少對企業(yè)強(qiáng)制征收的“就業(yè)稅”所造成的社保基金缺口。

　　此外，除了考慮控制甚至減少企業(yè)“就業(yè)稅”的選擇，還可以考慮選擇通過增值稅的改革在總體上調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)并平衡企業(yè)的稅負(fù)水平。這就需要在加快全國碳排放交易市場建設(shè)的同時(shí)，在國家開展綜合稅制改革的背景下，開始探索逐步引入針對二氧化碳和局地污染在內(nèi)的綜合環(huán)境稅收體系，即在那些市場集中度不高，交易成本較高，不適于納入碳排放交易市場的部門引入小額度漸進(jìn)式的碳稅稅目，并將所征稅收用于支持低碳發(fā)展，譬如低碳技術(shù)的研發(fā)與示范。

　　另外，在低碳領(lǐng)域提升政府、企業(yè)、非政府組織與社會(huì)公眾的能力和意識(shí)。強(qiáng)化低碳領(lǐng)域的人才培養(yǎng)和機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)低碳技術(shù)創(chuàng)新能力，加強(qiáng)政府監(jiān)管能力，建立協(xié)調(diào)部門和地方利益的機(jī)制，加大信息公開，建立與完善公眾參與和監(jiān)督機(jī)制等。當(dāng)下最為緊迫的是結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，迅速展開地方環(huán)境管理部門管理氣候變化的能力建設(shè)。

　　總之，需要建立與低碳發(fā)展進(jìn)程相匹配的包括規(guī)制、標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政政策、稅收政策、信貸政策、資本市場政策、價(jià)格政策以及碳排放交易市場在內(nèi)的綜合性政策體系，并加強(qiáng)政策實(shí)現(xiàn)前的影響評價(jià)以及政策實(shí)施后的效果評估。