如何統籌兼顧，既改善環境質量，又保證經濟較快發展和社會穩定，是轉型期環境保護必須破解的難題。

我國轉型期環境保護有兩個重要特點。一是總體上我們還處于工業化、城鎮化快速推進的歷史階段，區域發展不平衡，污染物排放的新增壓力很大。上世紀六七十年代，發達國家大規模開展環境保護的時候，城市化率已經普遍超過75%，服務業在三次產業中的比例達到65%左右，這與今天的中國有很大不同。二是我國東中部地區人口和企業布局密度很高，單位國土面積的污染物排放強度很大。在這一點上，世界上很少有國家尤其是發達國家能夠與我們相比。這意味著就個體而言，同樣的環境努力卻換不來同樣的環境成效。

造紙行業曾是山東的第一污染大戶。2002年造紙行業COD 排放量超過全省工業的50%，但對工業增加值的貢獻率僅為3%。從上世紀90年代中期開始，山東省就積極探索解決造紙行業高污染問題。1996年到2002年，主要采取行政手段關閉規模較小、污染嚴重的草漿造紙生產線472條，污染加重趨勢得到初步遏制。但單純采用行政手段也逐漸顯現出缺乏預見性、易于反彈和社會成本較高等問題。據統計，僅2001~2002年間關閉的41條草漿生產線，就使固定資產10多億元報廢，數萬職工下崗，給社會穩定帶來很大壓力。

2003年，山東省發布實施《山東省造紙工業水污染物排放標準》，開啟了以環境標準倒逼傳統行業轉方式調結構的新路子。標準跨越8年實施，共分了4個階段。第一階段從2003年5月1日起，草漿造紙外排廢水COD執行420mg/L的標準限值，略嚴于450 mg/L的原國家標準，向行業發出“標準即將加嚴”的明確信號。第二階段從2007年1月1日起，大幅度加嚴標準，草漿造紙外排廢水COD執行300mg/L的標準限值。第三階段，出臺4項覆蓋山東全境的流域性綜合排放標準，流域標準第一時段與造紙工業水污染物排放標準第三時段相銜接，實現了行業排放標準與流域綜合排放標準的對接，草漿造紙外排廢水COD執行300mg/L~150mg/L的標準限值。第四階段自2010年1月1日起，全省所有企業全部執行統一的流域性污染物排放標準：重點保護區COD執行60mg/L、一般保護區COD執行100mg/L的標準限值，嚴于原國家標準4~7倍。企業排污不再依行業而定，而是按照企業在流域中所處的位置確定排放限值，這樣也就實質上取消了高污染行業的排污特權，將污染物排放標準和環境質量標準初步銜接起來。

實施具有預見性的環境標準體系，實質是以數字化法規的形式宣布了落后生產力的淘汰進程。標準發布后，先進的造紙企業紛紛投入巨資組織科技攻關，從生產的全過程突破環保瓶頸，整體技術水平大幅度提高。山東泉林紙業環保和循環經濟類專利達180多項，研發成功的“一草三用”技術路線，實現了麥草全部綜合利用。山東省環境保護科學研究設計院研發的“造紙廢水深度處理與回用技術”取得突破，得到廣泛應用。2011年，環境保護部、國家發改委先后突破政策禁區，批復了山東泉林紙業年處理150萬噸秸稈綜合利用項目，這標志著山東造紙行業轉型升級取得重要突破。2014年，美國弗吉尼亞州招商山東泉林紙業赴美投資建設制漿造紙項目，州政府給予企業500萬美元獎勵。曾經被貼上落后標簽的秸稈制漿造紙項目，成為美國人的香餑餑。

值得一提的是，從2003年起，山東環保沒有采取行政手段關閉任何一家規模以上造紙企業，是行業自己走了一條轉方式調結構的道路。10年以后，全省制漿企業由原來的200多家減少到十幾家，但整個行業的規模和利稅卻大大提高。2013年，山東省機制紙及紙板產量比2002年增加了兩倍多；利稅增加了近4倍，均居全國第1位；而主要污染物COD排放量卻減至2.4萬噸，減少了88.2%。目前，山東每一個造紙企業都在排污口設置了生物指示池，達到了常見魚類穩定生長再排向環境的治污水平。按照同樣的思路，山東省先后出臺了38項標準，形成了覆蓋全境的地方環境標準體系。

從2003年到現在，山東流域水環境質量連續13年持續改善。2015年山東水環境的平均COD濃度為23.7mg/L，1985年的平均COD濃度為42mg/L。因此說，目前山東水環境質量已經明顯優于1985年的水平，而且建立了長效機制。

山東實施地方環境標準，曾面臨諸多質疑。有人認為，山東自我加壓，實施比國家嚴得多的地方標準，市場競爭必然會搞垮山東造紙行業。還有人認為，政府決策應當首先考慮行業治污的經濟技術可行性，當時經過調查，85%的造紙企業實現不了第三階段標準值，因此制定這樣的標準脫離實際。這些觀點初聽起來很有道理，而恰恰這樣貌似正確的觀點是社會轉型期需要突破的思想障礙。其問題在于把傳統行業治理污染的經濟技術可行性當成了政府決策的唯一前提，而忽視了維護公眾健康和生態安全的必要性、經濟社會發展的必然趨勢和環境保護對于傳統行業強大的優化倒逼作用。觀念轉不過來，就邁不開步，更談不上跨越多少年合理制定奮斗目標統籌兼顧地推進工作。

受市場競爭的比較優勢原理制約，發展中地區通常“兩高”行業比較多。進入轉型期，對于仍然存在的落后生產方式，既不能安于現狀、保護落后，也不能簡單化地加以排斥。不要輕易給哪個行業貼上落后行業的標簽，不能輕易認定某個行業多少規模以上的才能上，多少規模以下必須淘汰。為什么不能以環保、質量、安全等標準，依法行政推動結構調整呢？不管多大規模，只要能夠達到這些標準就應當允許存在。反之，達不到這些標準，規模再大也不行。企業的生存權應當交給市場來決定。在山東造紙轉型升級的案例中，政府的作用是發布標準、依法監管；企業的作用是技術創新、轉型升級；市場的作用是優勝劣汰。

用環境保護優化經濟發展，筆者主張采取必要性、預見性、引導性和強制性有機結合的工作策略。必要性，就是要把握大勢，用維護生態安全的必要性和經濟社會發展的必然規律統一思想，形成合力。預見性，就是統籌經濟社會與環境保護，提前若干年科學確定工作目標，讓社會明確努力方向。引導性，就是實施分階段逐步加嚴的政策措施，引導企業調整結構轉型升級。強制性，就是確定的政策措施必須有權威性，要依法堅決落實。“四性”策略有機結合，一些貌似困難的事情就好辦多了。

作者系山東省環境保護廳廳長、黨組書記