“十五”電力規劃發布以來，“十一五”、“十二五”期間都未發布統一的電力規劃。發電企業和電網企業絕大部分為國有企業，是獨立的市場主體，都有做大做強做優的積極性，其目標為追求自身利益的最大化。眾多電力市場參與主體利益多元化，導致電力系統的規劃和決策過于分散，且系統優化嚴重不足。電力系統是一個連續運行系統，其規劃與決策天然具有整體性，割裂這種整體性追求局部利益最大化，必然造成重復建設和資源浪費。具體表現為：電源規劃建設與電網規劃建設的不同步與不協調、新能源發電與電網規劃建設之間的不同步與不協調、新能源發電與傳統化石能源發電之間的不同步與不協調等“碎片化”現象，由此產生了電源重復建設、可再生能源并網比例偏低、電網設備利用效率低下、電網與電源規劃投入不計產出、一味做大做強，項目前期工作開展缺乏規劃指導，電力項目良性開發秩序和市場運行機制未能建立，公平公開市場競爭難以實施，企業“跑馬圈地”現象普遍，我們目前電力規劃中出現的問題，與電力市場化推進和政府職能轉變都是相關聯的。

隨著我國經濟體制改革的深化，國有企業改革和電力體制改革的推進，電力市場參與主體將更加多元化，電力市場交易將更加自由化。在哪里建電廠、建什么樣的電廠、在哪里建輸電和配電線路，誰來消納等電力資源合理配置問題，如何發揮市場的決定性作用和更好地發揮政府的作用，就成為“十三五”電力規劃首先要解決的問題。

近年來，在強有力的政策推動下，我國可再生能源發電發展迅速，政府和行業企業采取多項措施來促進消納，但西南基地“棄水”和“三北”基地“棄風”、“棄光”問題仍然比較嚴重。可再生能源的規劃尤其是風電和太陽能發電的規劃更多地以自然資源論規劃，究竟電力市場在哪兒?怎么上網、消納?這些問題考慮較少，其發展模式和規劃思路不改革，在“十三五”時期將面臨更大的挑戰。首先，“西南”基地和“三北”基地就地消納能力仍舊有限。其次，可再生能源外送通道落實較困難。再次，可再生能源發電外送有7%以上的損耗，由于其出力的波動性和間歇性，需大量配套調峰電源，可再生能源外送規模不宜超過合理上限。最后，可再生能源電力補貼資金缺口及可再生能源電價附加增加壓力較大。《能源發展戰略行動計劃(2014~2020年)》要求“2020年風力發電成本與煤電相當、光伏發電實現用戶側平價上網”，如果新能源企業不將其作為一個硬性的約束條件，還是寄希望繼續享受政府電價補貼追求數量擴張，那么，當新能源發展到較大規模后，電價較高、補貼不足、競爭力不強的缺點將會越來越制約其可持續發展。如何促進大規模可再生能源的并網消納和可持續發展是“十三五”電力規劃急需解決的問題。

3.燃煤發電在新增電源中的定位問題

隨著經濟發展進入新常態，電力需求放緩，“十三五”及未來較長時期，我國發電機組利用小時數將呈持續下降態勢。國家為防治大氣污染又嚴格控制煤炭消費(東部已實行煤炭減量替代政策)，環境治理力度加大，今后新增的電力需求，將主要由清潔低碳的非化石能源來提供。目前已核準和已發路條火電項目的發電能力已超過“十三五”新增電力需求，如果“十三五”電力規劃不對煤電發展進行合理調控，2020年煤電裝機可能會超過我國長遠所需要的煤電總裝機峰值，也即意味著煤電大規模過剩。煤電是實現“近零排放”之后繼續上大容量擔任基荷?還是要上具有調峰能力的合適容量的燃煤發電機組來支撐大規模風電和光伏發電多發滿發呢?如何對煤電進行合理調控和準確定位是“十三五”規劃需要高度關注的問題。

以往的電力規劃更多地是解決電力資源配置問題，以建電廠和輸配電線路等供應側資源為代表，需求側用戶幾乎是被遺忘的市場主體，除了被動接受電力供應外，對電力系統的運行基本上無能為力，在電力規劃中更未得到合理體現。在我國資源節約與環境保護雙重約束的國情下，應及早變革規劃思路，充分考慮需求側調峰錯峰和節能提效潛力，推行電力供應與需求緊密結合的綜合資源規劃辦法。