深化生態文明體制改革，要建立正確認識，搭好改革的基礎性框架，在這方面有3個問題需要認真思考。

首先是生態文明體制概念。對生態文明體制可以有廣義和狹義兩種理解。廣義上，生態文明體制又稱生態文明治理體系，是指推進生態文明建設所需的各種基礎性、常態化的支撐條件和保障體系的總和，是國家治理體系的一部分。它由生態文明建設制度體系、組織體系和實施機制構成，分別解決生態文明建設中的動力、主體和途徑問題，即生態文明體制要為生態文明建設提供動力來源（通過法治和倫理要求等形式明確目標和任務），確保有人員和機構來擔當工作（機構改革），并為這些人員和機構的執行行動授予合法可行的權威和權利（有責、有權、有錢）。狹義上，生態文明體制是指推進生態文明建設所需的各種組織機構的設置及其職能劃分和權力配置等，它相當于上述廣義理解中的組織體系部分，即人們常說的機構問題。過去，很多關于生態文明體制改革的研究文獻都是在狹義層面上使用了生態文明體制概念。

如果僅從狹義的機構改革層面來理解生態文明體制改革，可能有些狹窄。生態文明體制應該是與經濟體制、政治體制、社會體制、文化體制等相并列的“大”概念，如同經濟體制改革不能僅僅指各個經濟管理機構之間如何劃分經濟管理職能，而要從產權（所有制）、財稅、分配等基本經濟制度上進行調整一樣，生態文明體制也應該從上述廣義層面理解，即生態文明體制應該包括制度體系、組織體系和實施機制，而不僅僅是組織體系。

其次是生態文明體制的來源。生態文明體制的實質是建設生態文明中各有關主體（政府、社會、市場）的責任、權力、利益的配置結構，它是由多種因素共同決定的：

一是來自生態文明建設目標和任務的要求。生態文明建設的形象目標是美麗中國，具體目標是先進倫理、發達經濟、完善制度、優美環境等。生態文明建設的主要任務是搞好國土空間規劃、推進資源節約利用、加強生態環境保護和加快制度建設。這些目標和任務都來自中央的政治要求，都需要有生態文明體制提供支撐和保障。例如，國土空間規劃需要確立國家對國土資源的用途管制職責，資源節約利用需要確立自然資源產權制度，生態環境保護需要強化統一監管制度等，這都是生態文明體制改革的方向。

二是來自生態文明建設實踐中面臨的體制問題。主要是生態文明建設制度體系不完善（如法律缺失、政策缺位、責任追究不到位等），生態文明建設組織體系不健全（如各方紛爭、群龍無首、職能交叉等），生態文明建設實施機制不落實（如執法不嚴、司法不足、管理薄弱、缺乏監督、道德滑坡、公眾缺位、創新不足等）。這些問題表明，現有的生態文明體制不能應對生態文明建設中出現的問題，應針對如何解決這些問題而改革和發展新的生態文明體制。

三是來自生態文明制度建設的基本理論。主要有：可持續發展理論，即強調環境問題的解決要依靠發展進程的改進，也就是應該建設“五位一體”的總體布局。同時，可持續發展強調代際公平，要求我們建立一個為子孫后代著想、體現社會公平正義的生態文明體制。國家治理體系現代化理論，即強調效率與公平的平衡性，要求生態文明體制滿足社會的主流訴求，保障大多數人的利益。同時，治理現代化包含著經濟有效的原則，要求生態文明體制做到成本低廉、持續運行。生態系統方式理論，即強調系統的統一性，要求生態文明體制突破單純的行政區域束縛，按照自然規律設計管理制度和組織體系。

四是來自國內外生態文明體制建設的經驗。生態文明建設是可持續發展的中國化和升級版，國際可持續發展的制度建設經驗可為我國所借鑒使用。例如，美國并沒有規定哪個部門負責可持續發展事務，整個國家的可持續發展推進是依托于現有法律體系，如果發現需要出臺和實施某方面的可持續發展法律和標準，則可由議員或某個政府部門提出法律建議草案，在國會辯論通過后由總統簽署實施，各政府部門則按照法律要求執行。這種體制不需要過于復雜的部門間協調，體現了法治社會的特點。

第三是生態文明體制目標模式。生態文明體制改革的目標模式是按照國家治理體系和治理能力現代化的總目標制定的，實現生態文明治理體系的現代化，即建設一個制度完善、組織有效、實施有力的生態文明體制。其中，制度完善的要求是：生態文明建設的目標和任務比較明確，相關法律法規和政策規定比較齊全，各參與主體的權力、責任、義務和權利規定比較合理。組織有效的要求是：在國家治理體系中配備從頂層到基層的組織機構，這些機構承擔著生態文明建設的主要職能，具有較強的決策、統籌、指揮、協調和獎懲權力，具備較高的權威性，是生態文明建設的主體力量。同時，各種社會組織等也具有重要的職責和參與渠道。實施有力的要求是：具有強大的執行生態文明建設制度的資金和人力保障能力，建立完善的執法監督體系等。

作者單位：環境保護部環境與經濟政策研究中心主任